导读 · 2023.10.12

欧盟碳边境调节机制于2023年5月17日成为欧盟法律并已于10月1日试运行，使得欧盟成为全球第一个征收“碳关税”的经济体。总的来说，欧盟碳边境调节机制对中国的短期影响有限，中长期影响可能很大，但仍有较高的不确定性，并且在未来几年有较大的谈判和操作空间。

我们应该清醒地认识到，“碳关税”时代已经到来，全球贸易体系、产业格局、分工体系的重构只是时间问题。在这一关键的历史节点上，中国应对的关键在于开放：一是碳市场的开放；二是碳标准和碳规则的开放。我国要以开放为原则，努力成为全球“碳标准”“碳规则”和“碳定价”的制定者之一。

2023年5月17日，欧盟碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）正式成为欧盟法律，也使得欧盟成为全球第一个征收“碳关税”的经济体。概括地说，欧盟碳边境调节机制涉及以下几个核心要素：

· 2023年10月1日起试运行，分两个阶段实施，第一阶段是过渡期，到2025年底结束；第二阶段是全面实施期，从2026年到2034年。

· 过渡期涉及六个行业：水泥、钢铁、电力、铝制品、化肥和氢。

· 在过渡期内，欧盟的进口商仅需报告商品的直接、间接碳排放信息，以及在国外支付的碳价，无需通过购买CBAM证书向欧盟缴纳费用。

· 在过渡期内，欧盟委员会将评估是否将征收范围扩大到其他商品。

根据CBAM，进入欧盟的钢铁等碳密集型商品进口商必须开始报告其产品中的碳排放

（图源：Bloomberg）

欧盟碳边境调节机制对中国的影响

首先，需要清醒地认识到，虽然中国是欧盟的第一大进口国，但是欧盟碳边境调节机制并非有意针对中国的措施，所有欧盟的进口国都将受到影响。其次，欧盟碳边境调节机制既已成为法案，不管是对水泥、钢铁、电力、铝制品和化肥这六个特定行业，还是对其他以欧盟作为主要出口地的产品和行业而言，其影响已经产生。总的来说，欧盟碳边境调节机制对中国的短期影响有限，中长期影响可能很大，但仍有较高的不确定性，且在未来几年有较大的谈判和操作空间。

（一）短期影响有限但确定

考虑到过渡期内仅涉及水泥、钢铁、电力、铝制品、化肥和氢这六个行业，排除中国对欧盟几乎可以忽略不计的氢出口量，其他五个行业涉及的贸易额等同于2019年约2%中国对欧盟的出口额（约 65亿欧元），欧盟碳边境调节机制短期内对中国的影响是有限的。与中国相比，俄罗斯受影响的贸易量最大，其次是中亚、北非等地区的主要欧盟进口国。另外，一些以原材料出口为主的西方国家（如澳大利亚）也将受到波及。从另外一个方面看，短期影响虽然有限，但是对于欧盟碳边境调节机制已经覆盖的行业和企业而言，这些影响是确定且不可逆转的。这不仅会提高这些行业的合规和运营成本，而且可能约束甚至改变这些行业的技术改进和创新路径，最终将以新的低碳标准重塑整个行业的游戏规则。以钢铁制造为例，中国钢铁制造商现在仍普遍采用高炉—转炉（BF-BOF）等高碳工艺，为满足欧盟碳边境调节机制的要求，需要采用直接还原铁（DRI）等低碳技术。这将大大提高钢铁的生产成本，但是为了规避欧盟碳边境调节机制产生的额外费用，这些低碳技术也很可能会逐渐被中国钢铁企业采用。

高炉-转炉法（BF-BOF）示意图，是一种将铁矿石还原为粗钢的工艺

（图源：世界钢铁协会）

（二）中长期影响不确定但可能很大

相较于短期影响的确定和有限，中长期影响则充满不确定性，其影响有可能非常大。首先，不确定性在于欧盟碳边境调节机制是否会在过渡期结束后将覆盖的行业从高耗能部门拓展到其他一般性部门。如果拓展的幅度较大，将对包括中国在内的欧盟进口国所涉及的产品和行业产生直接且巨大的影响。其次，不确定性还体现在其对产品碳排放量的核算方式，一方面是欧盟碳边境调节机制是否会延伸到产业链的上下游，另一方面为其是否会延伸到间接排放。如果在过渡期内欧盟开始讨论将碳边境调节机制进行以上两个方面的拓展，对中国的影响将远远超出所涉及的产品和行业本身，而且覆盖中国的整个制造业的全产业链。毫不夸张地说，欧盟碳边境调节机制若发展成覆盖一般性部门且扩展至产业链上下游的“碳关税”，其对中国全行业的影响不亚于2001年中国加入世贸。

具体地说，欧盟碳边境调节机制中长期可能产生的影响将主要通过以下两个渠道发挥作用。第一是通过影响碳排放的测算和核算规则左右各个行业的运营模式。特别是当间接碳排放被纳入其中时，碳将成为贯穿任何产品上下游产业链的一个无法被忽略的因素，传统的以产品为中心的运营方式可能会被彻底颠覆，企业不得不开始以产业链为单元思考产品和企业策略，这将不仅仅改变企业的运营模式，而且会改变不同行业的上下游关系和发展逻辑。第二是通过影响碳排放的定价左右各个行业的盈利模式。目前，中国碳排放交易市场（ETS）已经运作多时，但是仅包含电力行业。随着欧盟碳边境调节机制的运作和拓展，水泥、钢铁、铝制品和化肥这四个高耗能高排放行业必然会纳入中国碳排放交易市场中，其覆盖范围也很可能会随着欧盟碳边境调节机制的拓展而增加。这就意味着碳将不仅仅被视为企业的成本，而且将被作为企业的“资产”在二级市场中交易。随着欧盟甚至更多国家和地区“碳关税”的覆盖范围不断地扩大，各国的碳交易市场必然会像今天的贵金属等交易市场一样形成一个全球互联互通且不断扩大的二级市场，碳市场与金融市场的联系也必然越发紧密，企业的融资和盈利模式必然随之发生根本性改变。

会不会出现第二个

“欧盟碳边境调节机制”？

（一）欧盟实施碳边境调节机制的“名义目的”和“实际动机”

欧盟关于实施碳边境调节机制的讨论持续了数年，最终能够落地成为法案，显然是欧盟整体利益和各国利益平衡的结果。虽然欧盟各国的产业结构差异明显，碳边境调节机制对各国产业的影响不尽相同，但是可以肯定的一个共识是欧盟碳边境调节机制的实施将有效提升欧盟商品的竞争力。可以说，这是欧盟推动碳边境调节机制实施的内生动力。然而，这一“实际动机”显然不适合成为推动政策的抓手，因此，欧盟一直以来都是将“碳泄露”问题作为推行碳关税的依据。 

全国碳排放权交易系统是中国争取实现碳达峰、碳中和目标的重要步骤之一，未来新能源行业将看到更多投资（图源：EPA）

随着应对气候变化逐渐成为国际社会的共识和重点议题，气候问题不可避免呈现出政治化，甚至意识形态化的趋势。也就是说，应对气候变化已经不仅仅是技术层面和政策层面的问题，更是政治层面的问题。因此，欧盟在讨论碳边境调节机制议题时，其“名义目的”主要有两个，第一个是避免碳泄露问题。碳泄露（Carbon leakage），简单来说就是指“一个国家采用较严格的气候政策而减少排放量，导致另一个国家的温室气体排放量增加，而最终全球排放量并未减少”。从全球的尺度看，碳泄露问题确实客观存在，而且在欧盟最为突出。这主要是因为欧盟的碳价是全球最高的，欧盟本土制造商的“碳成本”也是最高的，欧盟的企业自然倾向于将生产转移到政策较宽松、碳价格较低、排放标准较低的国家。第二个是倒逼欧盟进口国的企业采用低碳技术，减少碳排放。考虑到欧盟的巨大市场容量，对于以欧盟作为主要出口地区的企业而言，遵循欧盟标准几乎是唯一的选择，因此欧盟的碳边境调节机制确实能够加快相关企业的低碳转型。可以说，欧盟将以上两点作为“名义目的”无可厚非，充分体现了欧盟作为全球低碳转型引领者的带头作用。

我们不否认欧盟的部分政治人物和欧盟议会的很多议员可能心系全球气候治理并希望欧盟能为之做出应有的贡献，但是，我们也应该认识到任何政策的底层逻辑大概率都是利益，无论是国家利益还是联盟利益。因此，我们必须清醒地看到欧盟实施碳边境调节机制的“实际动机”。我们认为欧盟的“实际动机”主要有以下两个，一个是保护本土产品和企业，另一个是抢占“碳标准”“碳规则”和“碳定价”的全球制定权。欧盟碳边境调节机制的贸易保护色彩是非常鲜明的，其被称为“碳关税”，众多发展中国家的代表也在不同场合将欧盟的这一举措视为新的绿色技术贸易壁垒。由于近几年欧盟排放交易体系（the EU Emissions Trading System，EU ETS）中的碳价格不断攀升，今年2月更是首次触及每吨100欧元，这一价格比其他国家的碳价格高了数倍，欧盟企业变得越发无法与欧盟以外的企业“公平”竞争，哪怕是东欧的制造商也开始面临压力。显然，通过碳边境调节机制来保护欧盟企业的利益是欧盟各国的共识，无论是欧盟理事会、欧洲议会，还是欧盟委员会在讨论过程中对于是否设立这一机制并没有出现太多的争议，讨论的焦点更多是在于机制实施的时间表和其涵盖范围。

如果说保护欧盟本土产品和企业是当下的“实际动机”，那么掌握“碳标准”“碳规则”和“碳定价”的全球制定权则是欧盟推进碳边境调节机制最关键的、着眼于未来的动机。欧盟历来重视标准和规则的全球话语权，在通信、互联网等领域体现得非常明显，哪怕在没有全球领先企业的情况下，欧盟仍能通过率先制定标准和规则左右关键技术和行业的全球发展。在未来可以预见的全球低碳绿色转型中，从2005年的欧盟排放交易体系，到2023年的欧盟碳边境调节机制，欧盟显然已经成功在“碳标准”“碳规则”和“碳定价”的全球话语权争夺中抢占了先机。

排放者B的排放量比许可量少，因此可以将剩余的排放量卖给排放者A，后者的排放量比许可量多（图源：ClimateScience）

（二）还有哪些国家或地区有可能推出“碳关税”？

可以肯定地说，欧盟一定不会是唯一一个实施“碳关税”的国家或地区。随着欧盟碳边境调节机制的实施，其他发达国家，特别是已经实施碳定价机制的国家（如加拿大、韩国等）很可能会陆续效仿欧盟的做法，以抵消本国碳价对本土产品和行业的影响。除此之外，英国、日本等国也对碳关税措施表示支持。例如，前英国首相约翰逊曾提出一个由G7领导的碳边境调节计划，旨在建立一个碳关税联盟；日本政府也曾表示应建立一个包括“碳关税”在内的美欧日贸易体系。美国国内也有支持“碳关税”的声音，美国参议员谢尔登·怀特豪斯（Sheldon Whitehouse）于2022年6月联合三位参议员提出了一项《清洁竞争法》（Clean Competition Act，CCA）草案，被称为“美国版的碳边境调节机制”。显然，这些国家的提议某种程度上只是代表某一特定时间段国内部分群体和政治人物的诉求，对于“碳关税”仍未如欧盟一样形成相对一致的内部共识。但是，可以确定的是，这些发达国家内部都存在支持“碳关税”的声音，随着民意和政治人物的政治需要的累积和叠加，这些发达国家很有可能在未来某一时间点联合推出“碳关税”，以在未来的低碳经济转型中掌握“碳标准”“碳规则”和“碳定价”的全球话语权。

中国的应对之道

可以肯定地说，包含“碳关税”的新的国际贸易游戏规则已经开始确立，全球贸易体系、产业格局、分工体系的重构只是时间的问题。因此，正面且积极地去应对这一新的游戏规则，关键在于开放，一方面是碳市场的开放，另一方面是碳标准和碳规则的开放。

（一）碳市场的开放

欧盟通过欧盟排放交易体系和欧盟碳边境调节机制，在碳的全球定价权上已经占得先机。对于中国而言，作为后来者，参与碳定价的关键在于开放，不仅仅要对领先国家或地区开放，也要向后发国家开放。只有形成国与国之间的碳交易互动，本土碳市场才能真正融入全球碳市场。首先，考虑到部分发达国家可能在今后几年跟随欧盟推行“碳关税”，世界碳价的定价权大概率会掌握在发达国家，特别是G7国家手中。因此，我们应该抓住未来几年这一宝贵的窗口，争取将中国的碳市场与欧盟碳市场进行一定程度的对接，以市场规模争取碳价的议价权，在G7形成统一定价机制之前深度参与欧盟的碳市场。其次，要充分利用新兴国家未来的庞大市场容量，特别是正在进行快速工业化和城镇化的国家，依托金砖国家或上海合作组织等既有平台建立横跨不同新兴国家的碳市场，提高新兴国家在未来碳价上的话语权。

2023年4月15日，日本经济大臣西村康稔（中左）在日本札幌举行的七国集团气候、能源和环境部长会议上发表讲话。（图源：美联社）

（二）碳标准和碳规则的开放

欧盟碳边境调节机制的本质在于抢占碳标准和碳规则的全球制定权，而且我们必须承认的是，在对碳标准和碳规则的认知、理解和制定上，中国仍落后于欧盟及其他一些发达国家。关于碳标准和碳规则，最重要的是碳排放的测算和核算规则，以及以此为依据建立的“低碳经济”贸易规则。对于碳排放的测算和核算规则，现阶段仍未形成一个较为统一的国际标准，甚至发达国家内部仍有不少分歧。可以说，这是中国积极参与和碳相关的国际标准和规则制定的关键窗口期，一旦G7国家内部形成统一的标准和规则，中国及其他发展中国家就只能严格遵循，因为这些标准和规则是与产品贸易直接关联的，而西方世界的巨大市场对发展中国家的产品而言没有任何替代者。与以往贸易规则的行业属性不同，与碳相关的贸易规则一旦形成将会覆盖所有产品和行业，因为所有产品的生产及其上下游产业都必然涉及碳排放。因此，掌握了低碳经济的贸易规则就意味着掌握了未来世界的贸易规则。对经历过困难重重的“入世”历程的中国而言，我们应该尽早参与新的全球低碳经济贸易规则的讨论，以开放为原则，努力成为全球碳标准和碳规则的制定者之一。

作者黄平

香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院研究员，科技创新与可持续发展研究中心主任，高级公共管理研修项目中心执行主任。

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