李征：缅甸政变五周年，一场精心设计的选举｜战略与安全

2026年2月，缅甸大选结果在2021年政变五周年之际产生。在这场精心设计的、旨在为军政府统治披上合法外衣的选举中，军方支持的联邦巩固与发展党（巩发党）毫无意外地以绝对多数当选并获得组建政府的资格。这场选举或许给予了国际社会重新审视缅甸——这个位于东亚、南亚、东南亚十字路口，且拥有丰富自然资源的国家，并与其重新接触的机会，但缅甸的未来在这次“虚假选举”之后，依然笼罩在国内内战和国际孤立的阴云之下，并将对地区局势产生深刻影响。

选举背景

缅甸在1948年独立后，曾经实行过一段时间的文官统治，随后由于军方政变而长期实施军政府独裁统治，直至2015年昂山素季领导的民盟在大选中获胜，并于次年成立自1962年以来的首个民选文官政府。2020年民盟再次赢得大选，但军方指责选举存在大规模“舞弊”，于2021年2月1日发动政变夺权，组成了由总司令敏昂莱领导的军政府，并先后八次以国家局势动乱为由宣布紧急状态回避选举。直至最新一期的紧急状态于2025年7月31日结束后，缅甸联邦选举委员会才宣布将在2025年底分阶段展开大选。

虽然现代缅甸国家的版图在英国殖民时期前的贡榜王朝就已形成，但各民族的历史矛盾被英国殖民时期采取的“分而治之”策略进一步放大。原本就是将各民族“散装打包”的缅甸，自独立失去英国的强权统治后，由缅族主导的中央政府对周边少数民族在组织上不具备强大的控制力，政治上也不具备足够的说服力，使得缅甸陷入了持续至今的内战冲突。控制少数民族地区的各民族地方武装（民地武）与中央政府（通常为军政府）就各地方的民族自决权展开旷日持久的争夺。尽管中央政府在2008年宪法修订后通过建立若干自治区，与多支民地武力量实现了停火，但2021年初政变后被推翻的文官政权在流亡后成立民族团结政府，与民地武和其他民主势力等结盟共同武装反抗军政府，缅甸内战进入新一阶段。控制缅甸不足一半领土的军政府长期处于被动防守，直至2025年下半年，为迎接即将到来的大选，军政府通过大规模征兵，加强炮击和空袭，以及无人机协助等，在核心地带实现反攻，重夺了部分领土，并在选举期间对部分反抗势力控制区发动猛烈袭击，以确保投票顺利进行（如表一所示）。

表一：缅甸内战（2021至今）的主要势力及其诉求（来源：作者整理）

选举过程和结果

根据缅甸2008年宪法，缅甸大选将分别选出联邦议院的上议院（民族院）和下议院（人民院），以及各地区级议院各75%的议席，另外的25%由军方直接指定。以联邦议院为例，本次大选预计将会选出588个议席中的157个上议院议席和265个下议院议席，另有166个议席由军方直接指定，单一政党需要赢得至少一半的议席，即至少294个议席才能够组建政府。新一届联邦议会开幕后，上下两院和军方再各提名一位候选人，由全体联邦议员投票选举产生总统，另外二人自动成为副总统。

表二：缅甸大选各阶段和结果（来源：作者整理）

因缅甸内战带来的局势动荡，本次大选共分为三个阶段（如表二所示），在全国330个行政区中的263个举行，联邦议会议席也因此由664席减少至588席。由于军方在2023年颁布了新的政党登记法案，通过设立严苛的财务存款和党员人数等要求上调参选门槛，导致本次大选仅分别有6个和57个政党登记参选联邦和地区议席，相比2020年有大幅下降。众多民主党派及其成员因不符合资格、流亡或被监禁缺席，包括2021年前执政但在新法案出台后被解散的民盟，以及目前仍被军方监禁的昂山素季。将近五千名候选人中有大约五分之一都是来自亲军方的联邦巩固与发展党（巩发党），包括大量退役军官。在一些冲突严重而无法展开竞选活动的选区，只有巩发党提名了候选人，这些候选人将自动胜选，还有部分选区的一些投票站因为安全原因未能开放。军政府在一些地区提前举行投票，一些政党因此投诉选举缺乏透明度。

上述举措均是为了降低亲军方政党当选的门槛，这也是外界批评此次选举代表性不足的原因之一，而敏昂莱对此予以否认。本次大选因局势动荡和民众抵制等因素，约2400万合资格选民中仅有约1313万人完成了投票，投票率不足55%，同样低于2020年的约70%。截至发稿日缅甸选举委员会已公布的数据，巩发党在已经公布的263个下议院议席中赢得232席，157个上议院议席中赢得109席，远远超过组建政府的门槛。缅甸军方也公布了由敏昂莱选出的军方代表名单，将有56名和110名军方代表分别进入上下两院，全部为现役军人。这也意味着军方实际上占据了28%的联邦议会议席，超过宪法规定。敏昂莱称军方将持续参与政治，直至所有民地武组织被消灭。而在总体结果上，巩发党赢得了已经公布的联邦和地区立法机构1025个席位中的739个，超过72%（如表三所示）。

表三：主要胜选政党和获得席位数量（来源：伊洛瓦底江报、作者整理）

缅甸军政府领导人敏昂莱并未排除在大选结束后竞选总统的可能性，这意味着他依然可以通过议会程序成为国家领导人，合法化军政府的统治。此外，敏昂莱在2月3日签署了一项新的《联邦咨询委员会法》，授权联邦咨询委员会在广泛的国家事务上提供“指导”，事实上使委员会主席的影响力高过总统。即使敏昂莱不参与总统选举，也可以通过成为联邦咨询委员会主席的方式，对缅甸进行“幕后统治”。

缅甸军政府划分的大选三阶段分布图（来源：伊洛瓦底江报）

缅甸大选总体结果(来源:伊洛瓦底江报)

本次缅甸大选与先前大选在合格选民人数和投票率上的对比（图源：伊洛瓦底江报）

各界反应

国际社会和缅甸国内反抗势力对本次缅甸大选普遍持消极态度。联合国声明称本次选举伴随着暴力和胁迫，非但没有提供回归文官统治的可信政治途径，反而加剧了暴力冲突，希望与东盟等区域伙伴合作寻求长期和平解决方案。欧盟则称本次选举未能满足自由公正选举的基本要素，缺乏符合国际标准的可信、透明和包容的选举进程，并表示将继续支持东盟的“五点共识”。

东盟的缅甸问题五点共识：立即停止暴力，开展建设性对话，设置东盟特使，允许东盟提供人道援助，允许东盟特使会见缅甸各方（图源：东盟秘书处官网）

东盟在2025年10月的峰会上拒绝了缅甸要求派出选举观察员的请求，而在2026年1月29日的东盟外长非正式会议上，轮值主席国菲律宾的外长拉扎罗表示，东盟目前不承认缅甸大选结果，重申将继续推动落实缅甸问题“五点共识” 。这表明缅甸的官方代表或许在新政府组建后的短期内，依然不会被允许重返东盟。不过，拉扎罗同样透露东盟将会举行更多会议以促成共识，被视为为缅甸重返东盟留下可能性。以民族团结政府为代表的缅甸国内反抗势力同样呼吁拒绝军方的“虚假选举”，采取具体措施落实东盟的缅甸问题“五点共识”，并要求军方立即释放包括前国务资政昂山素季和总统温敏在内的所有被关押政治犯。

选举结束后，美国国务院发言人表示正密切关注缅甸局势，并评估军政府的下一步行动。特朗普当局虽然明面上表态谨慎，继续否认缅甸军政府的合法性，但自去年开始已经尝试与缅甸官方重新接触，在10月的东盟峰会中拒绝加入对缅甸军政府和选举的谴责。美国国土安全部也宣布结束针对缅甸国民的保护计划，认为缅甸局势在“自由公正的选举”过后将会取得“显著进展”。美国国务卿鲁比奥也曾指示美国官员不要对缅甸大选进行评价，以及在2026年1月的缅甸独立日声明中避免了对大选的批评，只是呼吁军政府停止暴力并开展对话，表现出对重新与缅甸进行接触的开放态度。

中国外交部对选举表示欢迎，支持缅甸各方通过大选实现持久和平，表达了希望和缅甸继续深化合作的期望。中国也是首批对缅甸大选结果给予正面回应的国家之一。缅甸外交部称有139名国际观察团成员和外交代表等对选举进行监督，包括越南、柬埔寨、印度等国的代表。缅甸军政府领导人敏昂莱声称本次选举“很成功”，投票“有序进行”，并承认一些人拒绝投票是因为政治观点不同，重申将在大选结束后将国家职责移交给当选政府，并表示只在乎“人民的选择”，而不是国际社会的批评。

缅甸大选的影响

东盟在缅甸政变后曾积极与缅甸军政府对话并达成“五点共识”，后续由于缅甸未能履行承诺，东盟禁止了军政府官员参与其会议，仅进行较为有限的“功能性接触”。然而，由于近年来缅甸内战所带来的国际难民潮，以及电信诈骗和相关受害者救援等涉及多国协作的非传统安全挑战，东盟逐渐意识到对缅甸军政府的外交孤立无助于解决问题，但碍于西方国家的压力等原因无法展开与缅甸的进一步接触。缅甸大选后东盟在明面上与新一届“文官政府”的外交接触将面临更小的外部压力，这有利于东盟通过外交途径解决缅甸危机及一系列外溢问题，同时有助于缅甸重回国际舞台。不过，由于缅甸危机的根深蒂固，以及欧盟等国家和组织长期批评缅甸的人权问题，并明确表明了拒绝与军政府进行接触，预计缅甸新政府在国际上获得的承认仍将较为有限。

缅甸军政府领导人敏昂莱视察投票站（图源：伊洛瓦底江报）

美国自2021年缅甸政变后，实际上将缅甸局势的斡旋主动权交给了东盟，大多数美国在缅甸的公司也根据时任总统拜登签署的关于对缅甸实施制裁的14014号行政命令撤出。虽然特朗普在2025年5月解除了对缅甸军政府和相关联企业的部分制裁，但还是在2025年和2026年2月两次延长该命令一年，以延续对缅甸军政府进行制裁的法律基础。然而，特朗普在公告中声称“准备在必要时调整施压力度，以保护美国在缅甸及其相关问题上的利益”，这也预示着特朗普可能在未来与缅甸军政府展开更多接触。缅甸具有丰富的石油、天然气、稀土矿产等自然资源，由于该国局势在内战下的常年动荡，以及相关资金和技术的匮乏，导致其国内自然资源的开发依然处于较为原始的阶段。特朗普第二任期以来，将确保能源和矿产资源获取作为保障美国国家安全的优先事项。去年东盟峰会期间也曾通过与马来西亚、泰国、柬埔寨等东盟国家以关税作为交换的形式，获取这些国家能源和稀土矿产资源的开发权。因此，在缅甸大选结束并组建新一届政府之际，特朗普很有可能通过持续与缅甸新政府进行接触，换取缅甸国内相关自然资源的开发权。而对于缅甸来说，由于自2021年政变以来外国直接投资大幅下降，新任政府也需要通过与美国这样的大国实现关系正常化，来尽可能争取更多国际认可，同时为自己赢得更多吸引外资的筹码。

缅甸稀土矿产分布图（图源：中国矿业杂志）

中国同时是缅甸最大的进口来源地国和出口目的地国，双方之间以货物贸易为主，2025年1-9月，缅甸从中国分别进口和出口了价值78.7亿美元和55.3亿美元的货物，而缅甸是中国通往印度洋的重要通道，以及“一带一路”倡议的参与国。中国在中缅经济走廊合作框架下，在缅甸建设和运营着价值数十亿美元的各种基础设施，包括连接缅甸沿海与中国西南的高速公路，有助于减少中国对马六甲海峡依赖的油气管道，正在建设的深水港和水电站，以及规划中的中缅铁路和工业园区等。一些项目自2021年缅甸内战以来长期位于冲突或非中央政府控制地区。缅甸还是中国最大的稀土供应国，根据缅甸战略与政策研究所的一项数据显示，2017-2024年间，缅甸对中国的稀土矿产出口额超过40亿美元，其中有36亿美元是在2021年及以后。这些稀土大多来自缅甸北部的民地武控制地带，如克钦邦。虽然本次大选因受军政府操纵而遭到多方指责，但从军政府到“文官政府”的过渡，客观上依然有助于缅甸国内局势朝更加稳定的方向发展，也有利于中国与缅甸继续在各方面展开合作，维持中国在缅甸基础设施项目的延续性，加速相关项目的建设和完工，以及保障相关稀土矿产供应链的安全与稳定。

经过反叛势力控制区的连接缅甸沿海和中国的油气管道（来源：Geopolitical Futures）

总结来看，本次缅甸大选虽然受军方操纵痕迹较为明显，而遭到缅甸国内外多方抵制，但依然有其积极的一面，例如为周边国家提供了一个重新与缅甸“文官政府”展开正常接触的台阶，有助于缅甸重返国际舞台。然而，缅甸国内各民族地方势力冲突不断且难以达成共识的局面依旧没有改变，国际社会对缅甸新政权的接纳仍然需要时间。缅甸新一届议会预计将在3月开幕，届时将选出新任总统，新政府最快将在4月组建并接管国家权力。未来缅甸国内局势和对外关系将在新政府组建后产生什么样的变化，依然值得持续关注。

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*首图来源：法新社。

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