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獨思錄 

Thinking

Alone

Prof. Zheng Yongnian

鄭永年

02.29.2024

第02錄

編者按

兩位總統，兩個「美國」？ 川普與拜登的對決對世界意味著什麼？

2024年是全球選舉大年，全球有76個國家和地區舉行大選，涵蓋41.7億人口。 但在所有的大選中，美國總統選舉無疑是最引人注目的。 就目前選情看，大概率仍是年逾八旬的拜登和「捲土重來」的川普兩位老人再次同台競爭。 回顧兩位總統過去八年的執政風格和外交思路，到底有什麼相似性和差異性？ 我們又該如何理性地看待他們當選後的外交政策？

本文透過分析「孤立主義」與「國際主義」兩大傳統對美國外交的影響，指出對美國利益的理解可分為「國際美國」與「本土美國」──其中，拜登傾向前者，而特 朗普看重後者。 文章分別從國際層面、氣候政策、經濟民族主義和貿易保護主義等方面評估兩位總統執政的軌跡。 鄭永年教授指出，儘管美國兩任總統風格看似迥異，但美國的外交政策從來就沒有絕對意義上的「孤立主義」傳統和字面意義上的「國際主義」傳統，而是根據其變化中的 國家利益來決定的。

 01   川普與拜登的“對決”

對世界意味著什麼？

進入2024年以來，對國際社會來說，再也沒有像美國大選那樣令人關注的事了。 今年的選舉更令人擔憂，因為本屆大選大概率又是拜登和川普兩位老人之間的爭鬥。 上一次這兩位老人之間的爭鬥已經把美國搞得個底朝天了，沒有任何理由小看川普。

2023年9月25日，美國前總統、共和黨總統候選人唐納德·川普在南卡羅來納州薩默維爾參加2024年總統競選活動（圖源：路透）

第一次大選，這位局外人在沒有準備的情況下被當選了，並且喜歡上了這個位置，不願意承認輸，更不願意離開。 現在經過這些年的準備，捲土重來了，對其支持者來說是「普天喜慶」的事情，但對反對者來說無疑又是一場噩夢。 在某些人的概念裡，上次兩人之間的爭鬥還受制於新冠疫情的影響，如果不是新冠疫情對川普及其支持者的製約，結果不堪設想。

在美國內部，川普一直被視為是反精英的民粹主義局外人，儘管已經有了四年的執政經驗，但川普的風格——無論是語言還是其他——都沒有很多些許的變化， 因此，精英圈——無論是共和黨還是民主黨——都深刻擔憂川普的回歸。 而社會層面似乎已經為兩位老人之間的爭鬥做好了充分的準備，無論兩位老人被怎樣地議論，無論他們各自有怎樣的醜聞，支持者毫不動搖，還是顯得那麼忠誠。

國際社會對美國選舉的關切程度絲毫不亞於美國社會本身，這也不難理解，因為美國依然是世界上最強大的國家，不僅其利益深度嵌入到世界各個區域，其影響更是 可以觸達各個角落。 選舉才剛開始，川普已經在許多重大外交政策領域發表激進的言論，包括中國、俄羅斯、歐盟和移民等議題。 儘管有些人認為，不要把這些選舉言論當一回事，因為美國政客很少能夠落實其選舉過程所說過的東西，但更多的人們相信沒有任何理由低估川普實施其「所說過 的話」的行動能力，因為在其執政的四年裡，人們已經充分「領教」過了。

2018年6月9日，在加拿大沙勒沃瓦舉行的七國集團峰會第二天，德國總理梅克爾與美國總統唐納德·川普進行磋商（圖源：Getty Images）

在外交政策上的爭論無非是圍繞著美國的兩種外交傳統展開的，用較為傳統的術語來說是圍繞著美國的孤立主義和國際主義這兩大傳統。 一般認為，如果川普上台，那麼他還是會回到四年以前的外交政策，即“美國中心論”，透過“退群”等方式讓美國減少捲入國際事務中，把注意力放在 美國內部；如果拜登繼續執政，那麼他也會繼續現在的外交政策，透過聯盟等方式深度捲入世界事務，繼續推動美國扮演對世界事務的領導角色。

不過，如果人們詳細考察美國外交的“收支平衡表”，那麼就會發現類似的觀察和觀點往往誇大兩者之間的差異，而大大忽視了兩者之間的共性。

 02 孤立主義？ 國際主義？

美國兩大外交傳統的內核

美國的立國精神是實用主義，其外交的核心也是實用主義。 在思考美國的外交政策的時候，有兩種利益是必須考慮的。 第一，國際層面的國家利益。 美國的外交政策是追求美國在國際層面的國家利益。 儘管不同的人對「國家利益」的認知有不同，人們都會承認國家利益的存在。 美國幾乎所有外交政策都必須在「國家利益」那裡獲得自身的合理性，否則就不會得到各方面的支持。 第二，內部層面的政治利益。 外交是內政的延伸，外交利益是內部政治利益決定的。 也就是說，國際層面的「國家利益」是內部政治利益決定的。 政治利益更多的是指黨派利益。 美國兩黨的目標是執政，因此兩黨都必須照顧到自身政治權力的來源，即兩黨各自所代表的內部各種利益。 如果說，對第一種利益的追求反映的是兩黨的共同性，那麼對第二種利益的追求反映的是兩黨的差異。 從這個角度就比較容易理解美國兩種外交傳統的相似性和差異性。

孤立主義和國際主義這兩大傳統對美國外交的影響是明顯的。 但很顯然，這兩大傳統既不是絕對的，也不是不變的。 實際上，美國從來就沒有絕對意義上的孤立主義傳統，也從來沒有字面意義上的國際主義傳統，而是根據評估哪一種方法（approach）更符合美國國家利益來決定的，並且隨著其 國家利益的改變而改變所使用的方法。 不同的是，代表不同政黨而執政的總統及其團隊對國家利益的理解和追求的方法不同罷了。

一般認為，美國自第一次世界大戰開始捲入世界事務，而先前美國實行的是孤立主義外交政策。 不過，這種孤立主義是相對的。 美國並不孤立，也沒有專注於自己的內部事務。 1823年形成的「門羅主義」便是典型。 「門羅主義」的核心是和當時歐洲列強爭奪美洲，提出「美洲是美洲人的美洲」。 或者說，當時的美國還沒有崛起成為世界強國，但已經是區域大國了。 「美洲人」的美洲很快就成為「美國人」的美洲。

18-19世紀美國版圖的擴張地圖（圖源：Mometrix）

1870年後，美國逐漸超越歐洲列強而成為世界上第一大經濟體，對美洲以外的世界事務越來越感興趣。 一戰期間美國就開始深度捲入世界事務。 此後，美國從來就沒有出現過所謂的「孤立主義」。 二戰之後，因為歐洲列強被彼此之間的戰爭弱化，美國被邀請成為西方的領袖，美國利益開始再一次大擴張。 尤其在美蘇冷戰期間，美國和蘇聯之間的地緣政治競爭的過程也是美國的擴張過程。 蘇聯解體之後，美國成為世界上唯一的霸權，再次擴張。 到今天，在國際層面，美國利益深度嵌入各個區域和角落。

 03   「本土美國」還是「國際美國」？

誰能帶領美國「再次偉大」？

實際上，就美國利益而言，已經形成了兩個“美國”，即“本土美國”和“國際美國”（或“全球美國”）。 今天，拜登和川普的差別在於重心放在「本土美國」還是「國際美國」。 川普主義的核心是“美國中心主義”，其外交政策的重點顯然是“本土美國”。 川普對「本土美國」的強調是有充足的理由的。

首先是美國的過度擴張。 儘管美國在國際的擴張所依賴的是其實力、聯盟和那些依賴美國的國家，但要維持一個龐大的「國際美國」需要龐大的費用。 儘管美國自詡所建立的“帝國”是“國際公共品”，但作為領袖，美國需要承擔大部分費用，較小國家選擇“搭便車”。 經驗地看，也的確如此。 在所有聯盟關係中，美國所出的費用是最大份額的。 例如，在俄烏衝突中，美國對烏克蘭的援助比所有其它西方國家的總和還要多。 早在歐巴馬時期，歐巴馬公開承認美國已經過度擴張，需要調整戰略。

第二是內部經濟失衡。 自1980年代雷根新自由主義革命之後，美國經濟也走上了國際擴張的道路。 美國扮演了這一波全球化的領導角色，全球化也為美國帶來了龐大的財富。 但是，全球化也導緻美國許多產業（製造業）的外遷，使其就業和稅收受到巨大的負面影響。 科技的快速發展一方面促成美國更強大，但也衝擊了其傳統產業和均衡的社會結構。 2008年全球金融危機其實是各國內部經濟結構失衡的產物，美國在其中扮演了主要角色。

第三是中產階級萎縮。 二戰後，隨著凱因斯主義經濟政策的推行和福利社會的擴張，美國中產階級大擴張，至1970年代，生活在中等收入家庭的美國成年人佔比高達65%。 但是，在雷根革命之後，一方面是財富大擴張，另一方面是中產階級萎縮，美國人自己承認已經從往日的“中產階級社會”演變成為“富豪社會”，即財富被絕少數絕少數人所掌控。 這就為美國民粹主義崛起奠定了社會基礎。 川普本人就是民粹主義的產物。

圖片攝於1950年10月，美國鋼鐵工人Charlie Grapentine開著他的道奇車去上班。 他在俄亥俄州揚斯敦的美國鋼鐵公司工作，每週工作40小時，每月賺320美元。 他的薪水養活了他的妻子和兩個孩子（圖源：Getty Images）

不管誰當選總統，都要面對美國的這些現實。 問題是如何因應？ 川普上台之後，他採取了一些列政策：包括退出諸多國際條約，例如巴黎氣候協定和跨太平洋夥伴關係協議（TPP）；減少對盟友的支持，或要求盟友更多的投入；實行過度的 關稅政策，尤其是針對中國；實施再工業化，企圖把美國資本和製造業重新吸引返回美國；收緊移民政策，甚至在美墨邊境造牆等等。 經驗地看，這些政策選項並非川普特有，很長時間以來一直是美國政壇和政策領域人士所考量使用的，只不過是川普更為激進和極端罷了，再加上川普 的一些非常個人的特色，例如具有濃厚的種族主義情結、「白人中心論」、歧視少數族群等。 這些在美國社會也是相當普遍的，只不過是老道的政治人物知道什麼叫“政治上正確”，能夠奉行“不能說、只能做”的政策，作為“局外人”的特朗普不信這套 ，把自己內心的想法公開表露出來了。 這也就是很多美國人喜歡川普的原因。 不管如何，在川普時期，美國政壇少了一些虛偽，而多了一些真實。 而這正是一般美國人的特色。

那麼拜登上台之後，美國的外交政策是否有天翻地覆的改變呢？ 其實，如果仔細看，拜登的外交政策變化並沒有如外界所理解的那麼大。

在外交領域，拜登奉行的是「中產階級外交」。 也就是說，拜登的外交是要為美國的中產階級服務的。 和川普一樣，拜登也要夯實其執政的社會基礎，即美國中產階級。 究其本質，拜登的「中產階級外交」與川普的「美國優先」沒有什麼大的差別，只是言語的不同而已。 拜登和川普面臨同樣的美國問題，只不過在尋求解決方案的時候，拜登更能考慮到「國際美國」的利益。 對拜登來說，「國際美國」也是美國的利益，並強調「國際美國」可以使得美國以一種道德主義和領導者的姿態出現在國際舞台上。

在國際層面，拜登糾正了川普的“退群”政策，所謂“美國重新回來了”，重新強調聯盟政策的重要性。 較之川普，拜登更具有冷戰色彩，因為其聯盟政策主要是藉助於重塑美國的外部“敵人”，即中國和俄羅斯。 拜登把中美關係界定為「專制」與「民主」之爭，主要出於地緣政治利益考量。 在這方面，俄烏戰爭幫了拜登的大忙。 儘管美國在援助烏克蘭出了最大份額，但因為歐洲受到俄羅斯的威脅，願意多出錢。 德國最為典型，把其軍費一步到位提高到GDP的2%（這正是川普夢寐以求的——讓北約盟友承擔更多軍費支出）。 不僅如此，俄烏戰爭也使得歐洲更依賴美國。

向烏克蘭提供軍事援助的主要捐助國承諾購買武器和裝備價值，該數字包括與軍事目的相關的財政援助。 資料統計截至2023年10月31日（資料來源：BBC；資料來源：基爾世界經濟研究所）

在氣候議題上，拜登與川普持不同立場。 這種不同除了對氣候議題不同的認知之外，主要還是選民的考量。 環保人士一直是美國民主黨的傳統支持力量，拜登不能放棄。 事實上，除了在外交上的作為之外，拜登政府對氣候議題並沒有更多的投入和支持，美國還是沒有承擔國際社會所期望的責任。 拜登在少數族群、不同性別取向群體、移民等議題上的政策也是這個類型，除了認知差異，便是選舉的考量。

在經濟民族主義和貿易保護主義方面，拜登實際上做到了川普所不能做到的事情。 拜登維持了川普的對華關稅政策。 透過內部的「小院高牆」政策和外部新的同盟政策（例如晶片聯盟）和中國搞脫鉤。 和川普一樣，拜登的經貿政策也表現為「美國優先」。 拜登政府所致力於圍堵中國的「印太經濟框架」（IPEF）便是典型。 儘管這個框架的目的是針對中國，但為了實現其「中產階級外交」的目標，拜登並沒有向參與這個協定的經濟體開放更多的美國市場。 更重要的是，在拜登時期，美國透過基於貨幣政策之上的新凱因斯主義，把世界上優質的資本、技術和人才有效吸收回到美國，實現了川普「再工業化」的夢想 。 這項政策影響的不僅是中國，而是所有美國聯盟國家，尤其是歐洲。 在拜登時期，美國強化了在歐洲的影響力（「國際美國」），但歐洲更衰弱了，而不是變得更強大了。 （人們也可以問：歐洲的衰落是不是川普所希望的？）

也就是說，較之「美國優先」的川普，號稱「國際主義」的拜登更能追求「美國的偉大」。 《紐約時報》專欄作家、也是諾貝爾經濟學獎得主保羅‧克魯曼（Paul Krugman）曾於2021撰文指出，「拜登是一位非常有效率的總統。川普花了四年 時間，聲稱一項重大的基礎設施建設計劃指日可待，以至於'這是基礎設施建設週！'（It's infrastructure week!）成了廣為流傳的笑話；而拜登的方案實際上卻在立法程序上 獲得了通過。川普承諾重振美國製造業，但沒有做到。拜登的技術和氣候政策——後者在困難重重中通過——帶來了製造業投資的激增。他對奧巴馬的 醫改保單的改進為數百萬人提供了醫療保險」。 很顯然，不僅美國，而且全世界都大大低估了被川普嘲諷為「瞌睡蟲」的拜登。

 04   未來：在不確定性中

尋找確定性

回到今年的美國大選，人們可以預計，如果拜登繼續當選，他也不會改變自川普開始的「美國優先」政策，繼續維持對「本土美國」和「國際美國」兩者利益 之間的平衡。 不過，必須強調的是，拜登對「國際美國」的強調並非如美國「國際主義」外交論述所指向的國際利益，恰恰相反，而是赤裸裸的美國「國家利益」。 美國話語上的國際主義並不能反映其利益上的國家利益。 對「國際美國」的關切或許會產生「水漲船高」的效應，惠及美國的盟友甚至依賴美國的一些經濟體，但無論是美國的盟友還是這些其他的經濟體，較之美國，會變得更加軟弱 。 也就是說，這些國家和經濟體會更依附美國，成為「國際美國」的外圍圈層。

2023年10月27日，美國總統拜登在紐約錫拉丘茲的SRC競技場就美光公司投資晶片製造業的計畫發表演說（圖源：Getty Images）

如果川普當選，那麼其重點會傾向「本土美國」。 針對中國，川普已經在思考對華關稅2.0版，也就是透過更高的關稅（60%）來實現其所謂的貿易平衡。 針對歐盟，川普也語出驚人，稱他會「鼓勵」俄羅斯攻打國防支出未達標的北大西洋公約組織（NATO）盟國。 這些和川普第一次總統大選和當選總統之後的言論並沒有實質的區別，只不過是升級版而已。 不過，即使是川普再次當選，其政府也很難真正從國際社會退出，因為「國際美國」也是美國的利益，只不過至少在意圖層面，川普想用更小的成本獲取更大 的利益而已。 也就是說，川普不會拋棄歐洲和其他盟友，只不過是透過嚇唬他們，迫使他們多出錢，少搭「便車」。

對中國來說，有了前面八年的經驗，無論是拜登繼續當選，還是川普再次執政，人們對美國已經沒有任何幻想，開放狀態下的「以我為主」自主發展已經成為中國 政府政策的主線。 歐盟今天對川普的激進言論感到驚訝，但實際上先前歐盟也不乏自主發展的呼聲，尤其是以法國為代表。 可以預見的荒唐事是：拜登美國的「國際主義」路線可能弱化國際社會，使得美國更加強大，而其他所有國家更加軟弱，更加依賴美國，而川普美國的「孤立主義」路線可能促成 其他國家的“奮發圖強”，變得更加獨立於美國，從而在相對意義上，弱化美國。

是拜登繼續當選還是川普再次當選仍然具有不確定性，美國總統如何平衡「本土美國」和「國際美國」同樣具有不確定性，但拜登當選和川普當選的國際結果是顯然 的。 對其他國家來說，既然改變不了美國內政，那就要認清楚美國，找到適合自身利益的對策。

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