王希圣：联邦上诉法院再判特朗普关税违宪，最高终将使其“得直”？

4月23日，美国俄勒冈州联合其他共12个州（State of Oregon, et al. v. Trump, et al.）在美国国际贸易法院对特朗普提起诉讼，指控其援引1977年《国际紧急经济权力法》对其他国家征的10%“基础关税”、“对等关税”（Reciprocal Tariffs）与“芬太尼关税”（Trafficking Tariffs）属于违宪行为。至于汽车以及钢铝等基于其他法源的关税未受影响。此案同时与自由司法中心代表中小企业诉特朗普案（V.O.S. Selections, Inc. v. Trump）和并审理（两案件详细分析请见全球贸易战殃及美国国内利益主体，多州起诉特朗普“僭越滥权”! ）。

在这两个案件当中，特朗普援引长期存在的贸易逆差问题作为“国家紧急状态”的法律依据，试图赋予总统单方面征税的权力。5月28日，美国国际贸易法院宣判和并命令，特朗普政府的关税为违宪行为，并发布了禁止执行这些关税的禁令。宣判的同一天，特朗普政府向美国联邦巡回上诉法院提起上诉。7月31日，上诉法院听取了口头辩论并于8月29日以7比4再次判决特朗普的关税政策部分违宪，并要将案件退回给美国国际贸易法院，要求其根据特朗普诉CASA组织案 (Trump v. CASA, Inc.) 对其判决禁令的范围为进行重新审视。上诉法院还决定暂时搁置其判决生效直至至少10月14日（现已延长至最高法院对该案的审理结束之时），以便让特朗普政府有时间向最高法院申请复审。9月3日，特朗普政府向最高法院提交复审令 (writ of certiorari) 的请求。9月9日，最高法院宣布将会在11月的第一周审理有关特朗普“解放日”关税是否合法这一问题。法官们的裁决可能具有重大影响，若裁定这些关税无效，可能会破坏与其他国家的贸易关系，并可能使企业及消费者得以追回他们已经支付的款项。

一、多数法官意见与协同意见书判决关税违宪

七位认为关税举措违宪的联邦上诉法院法官，劳里 (Alan Lourie) 、迪克 (Timothy Dyk) 、雷纳 (Jimmie Reyna) 、休斯 (Todd Hughes) 、斯托尔 (Kara Stoll) 、坎宁安 (Tiffany Cunningham)  和斯塔克 (Lenard Stark) 在联合撰写的法律意见中指出，尽管《国际紧急经济权力法》赋予总统在国家紧急状态下“管理进口” (regulate...importation) 的权力，但这一权力并不包含征收关税。该法律明确列举的授权措施包括封锁贸易、禁止或限制与外国实体的商业往来等，核心在于通过直接管控贸易流动应对紧急状态。而关税本质属于税收，其征收会直接影响企业成本、国内产业结构和国际经贸关系，需由国会通过立法明确授权。经对《国际紧急经济权力法》条文、立法目的及历史解释的全面审查，法官们确认该法未包含任何授权总统征收关税的条款。因此，总统在缺乏国会授权的情况下依据该法征收关税，属于超越法定权限的违宪行为。

另外，在主流意见中，法官们进一步深入阐述道，倘若《国际紧急经济权力法》赋予总统征收任何关税的权力，那么这一行为将严重违反“重大问题原则 (Major Questions Doctrine) ”。“重大问题原则”是由美国最高法院在美国食品药品管理局诉布朗威廉姆斯烟草公司案 (FDA v. Brown & Williamson Tobacco Corp) 中所确立的原则，该原则要求当国会意图赋予行政机构做出“具有重大经济或政治意义的决策”的权力时，必须以清晰、明确且毫无歧义的方式在法律条文中进行说明。重大决策往往会对国家的经济走向、政治格局以及社会稳定产生深远且持久的影响，因此不能随意默许行政机构凭借模糊的法律规定来越权行使此类重要权力。

然而在此案中，这种清晰且明确赋予总统征收关税的权力并没有体现在《国际紧急经济权力法》当中。首先多数法官在意见中明确，特朗普政府所征收的这些关税并非普通的贸易调节措施，而是被称为“具有变革性意义的举措” (transformative) 。它们不仅会对美国国内的众多产业造成直接冲击，改变企业的生产经营策略和市场竞争格局，还会在国际经贸领域引发连锁反应，进而对全球经济的稳定和发展产生不可忽视的作用。因此对外国征关税属于重大问题原则当中的“具有重大经济或政治意义的决策”。此外，多数法官意见还指出，在众多将征税权授予总统的法规当中，国会都使用了精确的措辞来授予征税权，例如“税款” (duties) 或其同义词这样的表述。这些明确的词汇显示出国会将征税权赋予给行政机构，比如说：

1. 1930年《关税法》的338节明确表明赋予总统权力：

   "specify and declare new or additional duties."

   明确并宣布新的或额外的关税。

2. 1974年《贸易法》的112款授权总统：

   "a temporary import surcharge... in the form of duties."

   一种临时的进口附加费……以关税的形式。

3. 1974年《贸易法》的201款授权总统：

   "proclaim an increase in, or the imposition of, any duty on the imported article."

   宣布对进口商品征收更高的关税，或实施新的关税措施。

4. 1974年《贸易法》的301款授权总统：

   "impose duties or other import restrictions."

   征收关税或实施其他进口限制措施。

这些法律条款与《国际紧急状态经济权力法》形成了鲜明对比，该法根本未提及关税、税款或税收等相关词汇。此外，自《国际紧急状态经济权力法》出台48年以来，没有任何一位总统曾依据该法来实施关税征收或以其他方式对关税进行管制。因此，多数法官认为，特朗普政府对《国际紧急状态经济权力法》的援引来对外国大规模且无差别的征关税是违宪的。这种解读不仅违背了重大问题原则所蕴含的权力分配逻辑，也与该法长期以来的实践应用和关税权力归属的传统认知相悖。

尽管案件具有争议，上诉法院仍进一步探讨《国际紧急状态经济权力法》有无授权特定关税措施的可能。多数法官意见书中表示特定关税措施与“解放日关税”不同，在“范围”上，精准针对与紧急状况相关的特定商品；“金额”依实际需要合理设定，不过度干扰贸易；“持续时间”与紧急状况紧密挂钩，状况解除即终止。只有满足这些条件且旨在应对特定紧急状况的关税，才可能在该法下获合法授权。

除了多数人意见以外，法官坎宁安、劳里、雷纳还有斯塔克还共同撰写了协同意见书（concurring opinion）。相较于多数人意见当中强调重大问题原则，这4位法官在协同意见书中更为强调的是宪法原则，即强调三权分立，强调国会与行政机构之间的权力分配有着清晰的界限。协同意见书强调，关税绝非仅仅是“规定”，它是一种税收形式，能为政府带来财政收入。而根据宪法第一条第八款第一项的规定，只有国会才有权“制定并征收税款、关税、特许税以及各种附加税”。坎宁安强调指出，如果允许《国际紧急状态经济权力法》中“规范进口”的宽泛表述包含征税权，那么宪法结构将会崩溃，从而使总统获得近乎不受限制的征税权力。他提醒说，在此情况下援引重大问题原则可能会引发不必要的法律理论争议，因为从法律条款或宪法的角度来看，答案已经相当明确。

二、异议意见书

相较于多数法官意见与协同意见书，首席法官摩尔 (Kimberly Moore) ，塔兰托 (Richard Taranto) ，普罗斯特 (Sharon Prost) 和陈中和 (Raymond Chen) 法官在异议意见书当中提到，根据1917年的《与敌国贸易法》 (Trading with the Enemy Act) 的过往实践以及尼克松于1971年实施的进口附加税在美国诉吉田案 (United State v. Yoshida International) 中得到支持，《国际紧急经济权力法》下的“管理进口”这一行为自然就包括征收关税。持反对意见的法官们因此认为关税是迄今为止最古老、最成熟的对进口进行监管的形式之一。

《与敌国贸易法》颁布与于1917年4月6日，旨在应对第一次世界大战美国对德国宣战的举动。该法赋予美国总统在战争期间监督或限制美国与其敌国之间任何及所有贸易的权力。1933年的《紧急银行法》(Emergency Banking Act) 对《贸易紧急授权法》进行了修订，扩大了总统在和平时期行使贸易权力限制的范围。1977年的《国际紧急经济权力法》对其再次进行了修订，规定《贸易紧急授权法》仅在战争时期适用，而《国际紧急经济权力法》旨在用于和平时期。持反对意见的法官们因此认为当国会在1977年通过《国际紧急经济权力法》时，议员们已经清楚地认识到，总统们曾依据《与敌国贸易法》来主张课征关税，仍然选择使用“管理进口”字眼。这无疑是说明《国际紧急经济权力法》被立法时，国会实际上有意延续总统课征关税的权力。因此特朗普的关税并未违宪。

持反对意见的法官们还在意见书中表达了多数法官意见对重大问题原则的引用。他们认为这样有可能会削弱总统在外交事务和紧急经济措施方面的灵活性。持反对意见的法官们认为，法院应当避免将自身的政策判断强加于国会的决策之上，尤其是在涉及国家安全和国际贸易的领域。除此之外，持反对意见的法官还要求撤销国际贸易法院所做出对关税的普遍性禁令。但他们表示这只是次要问题，国际贸易法院主要错误在于认为特朗普的关税违宪。

三、最高法院判决至关重要

截至8月24日，自特朗普在“解放日”对全球发动贸易战以来，美国企业已支付超过2100亿美元，以弥补美国巡回上诉法院认定为非法的关税。目前特朗普政府已经向最高法院提起上诉，如果最高法院维持该法院的判决，那么美国财政部可能不得不“退还”所征收的关税收入。美国财长贝森特发出警告，判决特朗普关税违宪将严重伤害美国的外交政策，并且将会是“灾难性的”。

在经济上，如果最高法院决定维持上诉法院的判决，尽管企业和一些个人或许会因关税退款这一潜在利好而感到欢欣鼓舞，但这一局面对于整体经济而言，却未必能达成双赢的效果。财政部在预算中预留了高达数千亿美元的关税收入，这一举措实际上减少了政府原本需要借入的资金量。然而，一旦这些关税被撤销，政府将不得不通过增加借款来弥补因关税撤销而产生的资金缺口，以维持各项开支的稳定。为了筹集所需资金，政府可能会选择出售更多的国债。但这一行为很可能引发国债收益率的上升，因为随着国债供应量的增加，市场上的供需关系将发生变化，投资者对于国债的需求可能无法完全消化新增的供应，从而导致国债价格下跌，收益率上升。而国债收益率的上升，又会进一步推高整个经济领域的借贷成本，无论是企业还是个人，在借款时都将面临更高的利息支出。如果关税违宪的裁决得以维持，那么对现有关税进行退款的可能性也将浮出水面。这将进一步加剧政府债券的发行量，因为政府需要发行更多的债券来筹集退款所需资金。而债券发行量的增加，无疑将再次推高国债收益率，对经济产生深远影响。

在政治上，最高法院若针对特朗普推行的关税政策作出对其不利的裁决，这一结果极有可能给特朗普政府与其他国家达成的贸易协议带来严重威胁。贝森特指出，此前联邦巡回法院针对关税政策作出的不利裁决，已然“对正在持续推进的贸易谈判产生了消极作用”。原因在于，其他国家的领导人在看到这样的裁决后，对美国总统征收关税的权力产生了质疑。这种质疑使得他们在贸易谈判的态度上发生转变，有的选择放弃原本有望达成的谈判，有的则推迟谈判进程，还有的会重新审视并调整自己在谈判中的立场，以应对可能出现的风险。不仅如此，特朗普政府还对外表示，不利的关税判决或许会“危及”特朗普为结束俄乌战争所付出的努力。特朗普在处理俄乌冲突相关事务时，曾将关税作为一种手段，对那些即便在战争期间仍与莫斯科保持业务往来的其他国家进行惩罚。一旦最高法院作出不利于特朗普关税政策的判决，那么他利用关税来施压其他国家以推动结束俄乌战争的策略将难以有效实施，进而可能使结束俄乌战争的进程受到阻碍。

当然在法律上，即使最高法院判决特朗普援引《国际紧急经济权力法》征收“基础关税”、“对等关税”和“芬太尼关税”违宪并不代表特朗普政府将无法对其他外国征税。事实上，有不少联邦法律如1962年的《贸易扩张法》（Trade Expansion Act）第232条，1974年的《贸易法》第201条、301条、122条，以及1930年的《斯姆特-霍利关税法》 （The Smoot-Hawley Tariff Act）第338条。这些法律均授权美国总统征收关税，只是进行了不少限制。

联邦法律授予总统对外国征收关税的条款 （来源：钜亨网；制图：作者）

无论这场诉讼最终会迎来怎样的结果，它都已然在民主党内部激起了要求改革的强烈呼声。民主党议员们正将关注的目光聚焦于《贸易审查法案》（Trade Review Act）。这部法案意义重大，它旨在严格限制总统依据《国际经济与贸易法》所享有的权力，明确规定未来总统若要采取关税行动，必须事先获得国会的批准。这一举措无疑是对总统贸易权力的一次重大约束与制衡。然而，现实情况却是由于当前的国会处于总统所在政党的掌控之下，在这样的大背景下，任何与该法案相关的行动在2026年中期选举之前都极难得以实施。这意味着，即便法案有着合理的诉求和积极的意义，但在当前的政治格局下，也只能暂时处于搁置状态，等待合适的时机。

回顾历史，国际贸易法其实早已存在，并非是新鲜事物。但在很长一段时间里，它并没有引起人们太多的关注，仿佛被尘封在历史的角落。直到特朗普的第一个任期，国际贸易法才重新回到了公众的视野，再次受到人们的瞩目。如今，法院也被推到了风口浪尖，被要求明确划定总统在贸易领域的权力界限。这条界限的划定至关重要，它就像是一条分水岭，将决定未来数年美国贸易政策究竟会朝着怎样的方向发展。这条界限是会保持国会制定关税不变，还是会因为保守派大法官在最高法院占据多数而再次发生改变，目前还充满了不确定性。而这也正是人们持续关注和讨论的焦点所在。

王希圣：香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院研究助理。

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