对话郑永年：上合组织未来或成塑造国际秩序的新路径

 IPP：

日前，上海合作组织成员国元首理事会第二十五次会议在天津成功举行，习近平主席主持会议并发表重要讲话。本次会议共有20多位外国领导人和10位国际组织负责人参加，成为上海合作组织成立24年来规模最大的一次峰会。对本次会议的重要意义，您有什么解读？

 郑永年：

我认为，从国际层面来看，此次上合组织峰会有几点非常重要的意义。

第一，当前的国际形势下，上海合作组织是一股稳定的力量，甚至可以说是稳定的中坚力量。

现在整个国际局势非常脆弱，全球各地都在发生区域冲突——俄乌战争、印巴冲突、以色列与巴勒斯坦和伊朗的冲突，甚至东南亚也爆发了新的冲突。在这种情况下，上合组织汇聚了中国、俄罗斯这两大联合国常任理事国，以及印度这一重要大国，这样就形成了一股稳定的中坚力量。

尽管上合组织内部各国的国家利益并不完全一致，甚至也存在着冲突和矛盾，但总体上管控得较为妥当。即使成员国内部出现矛盾，各方也始终保持着理性与克制，从未让矛盾演变为大规模冲突。从这个意义上来说，上合组织确实在当前动荡的国际环境中发挥了“稳定器”的中坚力量作用。

第二，上海合作组织与以往的国际组织在形成方式上有所不同。

二战以后，由欧美主导的国际秩序往往是自上而下形成的一种强加的秩序，例如“雅尔塔体系”，实际上就是大国分割的结果，根本没有考虑小国的利益。这也是为什么此前特朗普与普京会晤时，欧洲国家非常担心会再次出现乌克兰被大国瓜分的局面。

相比之下，上合组织是一种“自下而上、自发形成”的秩序，不具备强制性，更加注重国家间的平等、公正和民主，形成方式也更具自愿性和开放性。也正因为如此，它得以不断扩容。这次上合峰会也是组织成立以来规模最大的一次，体现了成员国基于自愿合作的积极性。

第三，上海合作组织并不针对任何第三方国家，而是着眼于具体问题。这一点，从总书记这一次的重要讲话中就可以看出来。

这与许多西方主导的国际或区域组织形成了鲜明对比：过往的许多国际组织，往往需要先预设一个“敌人”。例如，北约就是以苏联集团为假想敌而建立的。上合组织并不针对任何一方，而是针对特定的问题——成立之初，上合组织就是为应对“三股势力”（暴力恐怖势力、民族分裂势力和宗教极端势力）而设立的，并不断根据时代的需要调整议题、丰富合作内容。它始终聚焦于实际问题的解决，而不是针对某个特定国家或集团。这一点尤为重要。

第四，上海合作组织发展至今，始终在平衡安全与发展之间做得很好。

过往的许多国际组织，往往将发展与安全议题割裂开来，要么只关注发展问题，要么只谈安全问题。而上海合作组织基本上实现了很好的平衡。在初步解决了“三股势力”等安全问题之后，如今上合组织的关注重心越来越多地转向发展，例如本次会议提出的建立上海合作组织开发银行，实施“小而美”民生项目等，就显示上合组织正越来越多地聚焦发展领域的合作。

要知道，谈安全并不是为了安全本身，而是使各方能够在保障安全的前提下共同发展。尤其对于广大发展中国家来说，虽然他们面临着一些安全挑战，但最根本的问题仍然是如何做好发展与现代化。上海合作组织在这一点上提供了良好的机制，可以说是较为成功的。

第五，上海合作组织虽然起初是一个区域性机制，但现在正在逐步向大区域转型，甚至是国际组织演变。这与以往西方主导的秩序有所不同，未来可能会成为塑造国际秩序的一条新路径。

对中国而言，我认为也有几点值得强调。

首先，中国是上合组织的积极参与者，但并非像某些西方国家所宣称的那样要去“主导”。

以美国为代表的西方国家往往将自己的逻辑强加于我们身上，认为大国必须控制议程，但中国并非如此。确实，作为大国，我们在区域和国际组织中理应承担更大责任，因为国际组织需要大国提供国际公共品（international public goods），这是我们的职责所在。但这并不意味着我们要像美国那样去垄断议程、推行霸权。

中国正在探索一种新型大国责任的担当，即在提供更多“国际公共品”的同时，将其与“公正”和“民主”结合起来。过去的美国秩序并没有真正体现公正和民主，它更像是“出钱多就听我的”，带有强烈的霸权和等级制（Hierarchy）的“联盟”色彩。而中国主张的是“伙伴关系”（Partnership），即基于各国自主意愿的伙伴关系，强调平等、讨论与共识。哪怕进程慢一些，也要在共识的基础上推进。这正体现了中国对一种新型的大国国际责任的探索。

其次，我认为这也是中国践行真正多边主义的方式，即一种开放包容的多边主义（inclusive and open multilateralism）。

所谓开放包容，首先意味着机制是开放的，任何国家在面对共同问题时都可以自愿加入。无论是“一带一路”倡议，还是上海合作组织，其他国家如果愿意申请加入，都可以逐步被纳入进来。

上合组织确实能够做到求同存异，各方坚持共同的共识。所谓共识，并不是要求完全一致，而是在分歧中寻求“最大公约数”。在此基础上，强调互利共赢、开放包容，这些特征已经充分体现出来。

这种开放包容的多边主义，与以往的国际组织路径有明显不同。苏联当年的一些组织大多是自上而下建立的，比如华约，就是以力量为基础强加于人的；美国的方式也类似，只是包装得更好一些。联合国、世界银行体系在某种程度上也存在类似问题，小国往往只有接受的份，没有真正的参与权。而上合组织则提供了一种平等的伙伴关系（equal partner），小国也能平等参与。这在国际组织中是少见的。未来能否取得全面成功尚未可知，但至少这是一条不同于西方的新路径。

当然，上合组织内部也存在矛盾，例如中国和印度之间的摩擦，但大家都能将其控制在可控范围之内。从这一点来看，安全与发展的关系确实值得进一步探讨。

 IPP：

本次峰会的一大特点是经济和发展议题的突出角色。考虑到上合组织自成立之初是以安全议题为核心的，如今经济合作方面的议题不断增多，是否体现了上合组织战略角色的变化？

 郑永年：

我觉得这是必然的。的确，早期的上合组织更注重安全议题，这是因为当时“三股势力”（暴力恐怖势力、民族分裂势力和宗教极端势力）是成员国共同面对的问题。

但是，如果安全议题一直被无限放大，就会引出“谁是威胁”的问题，久而久之就可能人为地树立敌人，从而偏离方向。相反，如果在保证安全的前提下，把更多精力放在发展上，就能避免这种局面。对大多数上合组织国家来说，只有发展，尤其是经济的持续发展，才能真正保障长远的安全。所以我认为这个方向完全正确。

正如我刚才提到的，上合组织强调的是发展与安全并重，追求均衡，两者齐头并进。

二战之后建立的多数国际组织往往机械地将安全与发展割裂开来。例如，世界银行、国际货币基金组织主要关注发展，而北约等组织则聚焦于安全。结果在议题选择上，安全与发展被分离，难以实现可持续发展。华约同样如此，只有安全而缺乏发展支撑，最终就会走向失败。美国主导的许多组织到今天难以为继，根本原因也在于其长期将安全与发展割裂对待。

我认为，上合组织虽然现在更多地转向经济，但并没有放弃安全议题，只是它并不试图去人为地制造一个“敌人”。如果成员国在安全上遇到共同问题，例如反恐，大家依然可以进行讨论。

而且，上合组织还努力把一些彼此有矛盾的国家拉进来，例如巴基斯坦与印度存在长期的地缘政治争端，但依然被纳入为上合组织成员国。这样做的目的，是让矛盾双方也能在同一个平台上对话。

这是一种不同的思路，并不是一开始就设计好的，而是在发展过程中不断摸索出来的。当初成立上合组织时，主要就是为了反恐。如果今天它依然只是一个单一的安全组织，就可能会导致对立。但因为它逐渐引入了经济合作，所以才能够保持开放性。

 IPP：

实事求是地说，上合组织内部也存在着不少矛盾。例如，印度和巴基斯坦之间长期存在矛盾和冲突，中国与印度之间也有边界争端。这些矛盾和冲突，是否会制约和破坏上合组织的合作效率和内部团结？

 郑永年：

如果是西方的做法，他们通常会“分而治之”——挑选几个盟友，然后把对立的国家排斥出去。而上合组织则选择把矛盾双方都纳入进来，作为一个平台和机制加以协调。虽然这样可能会对效率产生影响，但总比没有协调机制要好——如果缺乏这样的平台，就可能形成两个对立阵营，最终导致严重冲突。虽然成员国越来越多会带来效率问题，但拥有一个对话的平台本身就是至关重要的。

西方有一种所谓的“民主和平论”（democratic peace），强调“志同道合”才能实现和平。但现实是，这只是一种“倒果为因”的谬论：我们看到美国对伊拉克、阿富汗的战争，难道不都是以“民主”的名义发动的？这种排他性的做法往往制造对立，长期来看更容易引发冲突。相反，我们选择把矛盾放在一起，通过共同的平台交流，反而更有可能缓解分歧。

比如说与上合组织形式类似的东盟（ASEAN）。东盟并不像欧盟那样是建立在投票机制上的，而是基于共识建立的。也只有这样，东盟国家不同的宗教、文化、政治制度和经济水平才能共存，大家即使有差异但仍能够和平共处。这也是中国所讲的“和而不同”。欧洲虽然强调不断“志同道合”，结果却是一战、二战都爆发在欧洲，现在人们甚至担心第三次大战也可能在欧洲发生。

因此，现在一些国家提出了“共识民主”（Consensus Democracy）的概念，比如日本、新加坡。这并不是要求所有人完全一致，而是寻找“最低的公约数”。相比之下，西式的选举民主往往是“51比49”，少数必须服从多数；而共识民主更接近中国所说的“参与式民主”。

对广大发展中国家来说，发展始终是最核心的问题。很多欠发达国家的政权之所以难以稳定，正是因为贫困往往与各种暴力交织在一起，尤其是在部分中东和巴基斯坦等地区。

中国的现代化道路与西方不同。西方国家在自身发展之后，往往“抽掉梯子”，不让其他国家再发展，并以民主、自由、人权作为前提条件，实际上阻碍了欠发达国家的发展。而中国则在自身发展后，把“梯子”延伸出去，帮助其他国家共同发展。上合组织的思路也与此一致，它强调自愿和自下而上的合作，不损害成员国的主权，强调合作与互惠。

正如党的十九大报告中指出的，中国的发展道路拓展了发展中国家走向现代化的途径，给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择。当然，从西方的角度，他们可能会有不同解读，比如质疑中国在海外的投资。总体而言，中国的实践仍然是一条不同于西方的道路。

 IPP：

我们看到，习近平主席今天在“上海合作组织+”会议上特别提出了新的五点全球治理倡议，包括奉行主权平等、遵守国际法治、践行多边主义、倡导以人为本、注重行动导向等。您如何解读这一全球治理倡议？

 郑永年：

正如我刚刚所提到的，当今的国际秩序十分脆弱，其中一大原因正是一些西方国家搞“阵营化”“对抗化”，把自己的那一套所谓标准和意识形态强加到其他国家身上。从根本上来说，这只是西方国家维护自身利益的一套说辞，本质上是排他的。

当前国际秩序的危机，其本质是国际公共品供给不足。也正因为如此，世界上的其他国家，尤其是发展中国家，急需新的国际公共品来补充现有的国际秩序。我们可以看到，中国现在正通过“一带一路”、上合组织、绿色能源合作等方式，为动荡不安的国际社会提供了新的路径选择。这与一些西方国际组织动辄强调敌我、以军事联盟为主导、割裂安全与发展的做法形成了鲜明对比。

习近平主席提出的全球治理倡议，以合作、包容、可持续为核心，既回应了国际社会对公平治理的期待，也展现了中国作为负责任大国的历史担当。这不是“另起炉灶”，更不是对现有体系的颠覆，而是中国根据自身文明特性和历史经验，给全球治理提供的一套优质的“中国方案”。

*本文内容原载于IPP评论。

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