严兴：由停滞到共建，“特朗普2.0”背景下的WTO改革与全球南方合作机遇

引言

非常感谢主办方给予的宝贵机会，我是第三年参加百川论坛了，注意到一个非常有意思的点：全球南方的议题，在前年是放在第二天会议下午的议程，在去年被提到了第一天下午。去年就有专家很感动，说研究全球南方的春天已经到来，这个原来处于相对边沿的领域要走向中心了。今年我们看到“全球南方”已经成为整场会议的主题，两天的会议从政治、金融、贸易、发展、合作、转型六个模块展开详细探讨，各界对议题都很重视。这是非常可喜的变化。

我今天演讲的题目是《由停滞到共建：“特朗普2.0”背景下的WTO改革与全球南方合作机遇》。我将从特朗普政策对WTO改革的冲击，对南南合作的影响、WTO改革的新动向、全球南方合作的聚焦点等方面展开论述。

我选择这个题目受到了去年专家的影响。当时会议是11月23日至24日，正值特朗普大选获胜。不少专家对国际贸易和南方合作的前景非常不乐观。这是客观事实，但特朗普上台后，尤其是“对等关税”实施以来，国际社会对单边主义和逆全球化并不完全是逆来顺受。从某种程度上来看，正是因为特朗普的做法太过火，反而可能把一些原本处于观望或者摇摆的经济体逐渐又推回了多边主义。WTO总干事伊维拉（Ngozi Okonjo-Iweala）认为，特朗普单方面对世界发动贸易战，反而可能会给WTO带来新的生机。因为美国——随意加征及取消关税——的行为让其他165个成员重新认识到基于规则的贸易系统的价值与重要性。

“特朗普2.0”时代是在全球南方崛起的大背景下展开的，但当前白宫越来越少关注非西方世界的议题，甚至有时刻意阻挠南方国家的发声。从本质上看，特朗普的“美国优先”政策，与维护全球南方的发展权存在着固有矛盾。不过，随着美国对全球治理的承诺进一步减少，这将有助于南方国家进一步发挥主动性、获得更大的影响力。能否实现该目标，关键在于全球南方自身能否把握机遇，及时调整自身定位，合力推进发展议程。正如Zapata大使所言，如果我们什么都不做，一切都不会发生。如果要做，首先需要对特朗普政策对WTO改革和全球南方合作有较为清晰的认识。

一、特朗普政策对WTO改革及“南南合作”的双重冲击

（一）对WTO改革的冲击

特朗普对WTO改革带来的冲击，我简要地归纳为四个方面：一是多边机制（尤其是争端解决机制）进一步遭到弱化；二是发展中国家的地位与特殊待遇遭到进一步侵蚀；三是全球贸易碎片化和差异化持续加速；四是传统的WTO发展议题逐渐边缘化。

1. 多边与争端解决机制的进一步弱化

（1）以单边制裁替代多边裁决

多边机制和争端解决机制被弱化现在已经非常明显。特朗普政府是二战以来最频繁以国家安全和不公平贸易为由，绕开规则对进口商品加征关税的美国政府。几乎每隔几天就会采取新的单边制裁措施，替代传统的磋商模式，对WTO体系构成严重冲击。从国际贸易法的角度来看，特朗普政府的行为已明显涉及对GATT 1994第21条 “安全例外”条款的滥用。如果根据DS512、DS544、DS597等案件专家组意见，特朗普将贸易逆差等情况作为援引“安全例外”事由显然不合时宜。

即便在美国国内法框架内，特朗普的所谓“对等关税”做法也备受质疑。当前，美国12州已经组成联盟共同起诉特朗普政府，指控其关税政策违法。但值得注意的是，这主要是因为“对等关税”冲击到美国普通民众的切身利益，尤其是高通胀直接影响到中低收入群体的生活质量，而不是美国有更高的觉悟去遵守国际法。从趋势上来看，美国是不会轻易放弃以“国家安全”等借口绕开履行WTO和其他国际义务的政策。

（2）上诉机构瘫痪常态化

当下单纯从实体法上批驳特朗普的意义已经不大。因为美国已经将瘫痪WTO争端解决机制（尤其是上诉机构）常态化。早在2016年，美国以韩国籍上诉机构法官张胜和（Chang Seung Wha）在涉美贸易争端中的裁决“不符合国际贸易规则”为由，拒绝其连任，开启了政治干预WTO上诉机构成员任命的行动。特朗普时期，这种情况进一步加剧,从针对特定法官发展为系统性阻挠新法官的任命。2020年11月，上诉机构最后一名法官卸任，所有未决案件陷入停滞。截止至2025年，上诉机构仍然处于瘫痪状态，改革前景因美国阻挠而呈现高度不确定性。2020年3月，中国、欧盟等十余个WTO成员发表部长声明，在WTO建立《多方临时上诉仲裁安排》（MPIA），目前，MPIA的参加方已经超过50个，发挥部分替代上诉机构的作用。但对美国没有执行力的现状没有改变。

2. 发展中国家的地位与特殊待遇遭进一步侵蚀

发展中国家的地位与特殊待遇问题数十年来都是WTO改革的关键议题。过往各方长期处于“各说各话，互不妥协”的僵持局面，虽然没有进展，但总体保持稳定。这种稳定性今后可能被特朗普政府的政策所打破。

（1）以“一刀切”标准取代发展包容性

特朗普在2019年已经表示，包括中国在内的数十个国家滥用WTO规则“占美国便宜”。特朗普1.0时代，美国曾向WTO提交提案要求免去经济合作与发展组织（OECD）成员国及20国集团中最发达经济体的发展中国家地位。提案当时就被日内瓦的官员认为过于武断，对WTO的组织基础构成破坏。

由于特朗普不注重外交细节的特征，今后的3年多任期内，白宫可能以“一刀切”式的美国标准重新定义“发展中国家”，动摇WTO的公平发展框架。当前美国正在进行的双边贸易谈判中，实质已经是以自己的标准为多边和双边合作划定“发展中国家”的标准,包括中国、巴西、印度等在内的广大发展中国家的发展需求、发展道路的选择权利基本上都不在美国推动的具有很强排他性、“资本利益导向”的国际经贸规则体系的考虑范畴。

（2）进一步分化发展中国家阵营

特朗普将“一对一”的商业谈判模式移植到国际政治中，形成所谓的“交易式外交”。特朗普希望借此简化复杂博弈、获取短期收益、便于施展“极限施压”的手段，实际上对发展中国家阵营起到分化的作用。例如，在“对等关税”实施后，美国与数十个国家开展贸易谈判。在东盟方面，由于越南是最快与特朗普进行沟通的国家，而且姿态放得比较低，有其他东盟成员认为越方的行为破坏了东盟统一行动的步调，有损东盟的“中心性”。在金砖、APEC等组织，或多或少都有类似的情形出现。

3. 贸易格局碎片化与区域化持续加速

正如Zapata大使提到的，美国所主导的双边磋商，正在形成一种新的格局。原本，WTO的规则是一个兼容性较强的体系，它本身并不排斥区域贸易协定的存在，只要这些区域贸易协定能够满足目的的正当性、非歧视性和透明度等WTO基本原则的要求。WTO体系的初衷是发挥自身和RTA的互补作用：区域协定可以推动形成多边框架难以达成的高标准规则，并且区域协定可以成为多边规则创新的试验场。

但特朗普政府推行的区域协定未必会符合WTO体系的基本要求。“美国优先”的外交理念和具体实践，与非歧视性、透明度等WTO原则具有明显矛盾。近年来特朗普政府推行带有排他性条款的协议或针对特定国家设立“非合作经济体”清单，本身就和WTO的宗旨和目标背道而驰。

此外，特朗普正通过一系列政策组合推动供应链政治化，推动全球生产网络由效率优先转向安全优先。通过关税、原产地规则等一系列贸易壁垒，试图推动制造业回流美国，削弱WTO框架下的全球价值链分工。例如，限制英伟达向中国出售高性能AI芯片，同时限制国际社会购买华为昇腾芯片。以美国国务卿卢比奥为首的美国官员越发倾向于以“紧急状态”“敌对势力”“国家安全”等意识形态极强的理由划分势力范围，在关税等措施无法实现特朗普目标之下，供应链管控将成为美国下阶段的主要施压举措。

4. 传统WTO发展议题逐渐边缘化

特朗普政府主导下的WTO改革，可能将传统发展议题（如农业补贴、技术转移）置于次要地位，转而聚焦数字贸易、国有企业规制等“21世纪议题”。5月20日，在美国国会参议院听证会上，美国国务卿卢比奥也再次承认：

“美国已经不再有能力解决世界上所有的问题。我们需要做的是优先考虑我们的外交政策，解决那些符合我们国家利益的领域。”

从“特朗普1.0”时代，以及“特朗普2.0”时代的100多天来看，对许多发展议题（如农业补贴改革、最不发达国家援助机制、特殊与差别待遇条款的监督与执行），有的是不关注，有的甚至是明显地阻碍。

（二）对全球南方合作的冲击

对“全球南方”合作的冲击，我谨在此简单提一下。一是以“零和博弈”思维否认“合作共赢”，否定传统国际援助的基本理念；二是通过“成本强加”和“极限施压”等手段颠覆现有国际援助的西方主导体系；三是通过将经济援助“工具化”，压缩全球南方合作资源空间；四是民粹政策加速全球治理体系的分化。这些都对“南南合作”构成重大挑战。

二、WTO改革的突破口

丘吉尔在二战和冷战期间多次强调“Never let a good crisis go to waste（永远不要浪费一场好危机）”。特朗普系列行动对已呈现弱势和老旧的WTO框架构成了新的威胁，尤其是试图以单边主义塑造的混乱网络来替代基于规则的多边体系。但在混乱中也存在机遇：长期拖延甚至停滞的WTO改革，可能因此走向现代化，并重新振兴全球贸易治理。伊维拉明确表示：虽然美国一直不喜欢WTO，多边贸易秩序在这些年一直呈现被削弱的态势，但除了部分区域贸易协定外，全球还没有真正可取代WTO的机制。

（一）“协商一致”原则的新变化

WTO采用协商一致的决策方式，过往曾被视为“过度民主”，使得最小的国家也可以阻止大多数国家向前迈进。历史上成员立场曾经严重分化：发展中国家（中国、印度、巴西）普遍支持该原则，认为其能够平衡发达国家的权力优势。但发达国家及经济体（美国、欧盟）认为协商一致效率低下，导致谈判僵局（如多哈回合持续20年谈判无果），并可能被少数成员用作“策略性阻挠”。从这个角度看，美国以及欧盟的发达经济体的考量具备一定的合理性，国际社会也具备进行谈判和妥协的基础条件。但是特朗普之后的作为，破坏了各派进行理性谈判的基础。因为即便与美国相比，其他发达国家的经济实力仍处于弱势。特朗普在实施极限施压的过程中，并未明显区分发达国家与发展中国家，甚至从实践来看，他对加拿大、欧盟等发达经济体采取了更为强硬的态度，反而对中国等较为坚定的经济体保持了基本尊重。基辛格先生在世时曾讲过，“做美国的敌人可能是危险的，而做美国的朋友则是致命的”。在公平性难以得到保障的情况下，片面追求效率的意义并不大。发达国家对“协商一致”的认可度会有反弹。

（二）上诉机构改革的前景

美国对WTO上诉机构的阻碍始于奥巴马政府末期，实际上已经有相对深厚的国内基础，本质是为了保留国内法解决贸易争端的优先权。要希望美国自愿放弃对上诉机构的阻碍，根本上需要让其在DSU机制下的收益再次高于成本，否则美国还是缺乏动机。这在特朗普第二任期内实现的可能性不大，特朗普实施的包括“对等关税”、芯片禁令，还有对华为昇腾芯片的禁止采购行为，都明显违反非歧视、最惠国待遇、国民待遇等基本原则和WTO协定的对应条款。如果有所让步，包括中国、欧盟在内的国际组织必然将争端诉至上诉机构，美国就要承担违法的国家责任。因此特朗普政府不会给自己找不自在。包括中国在内的国际社会可以做的是，不断扩大MPIA的参与范围，完善MPIA等机制架构，维护多边贸易体系。

（三）对“特殊与差别待遇”（S&D）的影响

发展中国家和“全球南方”的概念，实际在历史渊源、发展诉求和地缘政治上均有较强的联系。笼统来看，可以将“全球南方”国家视为发展中国家概念的升级版，但后者更强调在规则制定领域的权利，未来应该在坚持发展中国家“特殊与差别待遇”的基础上，进一步丰富全球南方的内涵与外延，不断凝聚共识，抵御分化。

三、全球南方合作的新模式

全球化从来就不是直线上升的过程，而是一种波动式变化，螺旋式上升的模式。当前体系正处于“垂直范式”和“水平范式”的角力期，虽然西方仍然掌握规则制定权（例如DAC标准覆盖85%的国际援助评估），但是务实高效的新兴援助模式正在重塑全球发展格局。未来改革或聚焦于四个方向：深化区域经济一体化、构建自主技术合作体系、强化多边机制创新、塑造共同叙事。

总结而言，“特朗普2.0”时代的WTO改革突破的关键在于重构“选择性多边主义”：在核心领域（如S&D）坚守底线，在功能性议题（如数字经济）展现适度灵活性。未来WTO可能演变为“双速体系”——发达国家主导新兴规则，发展中国家维护传统权益，两者通过议题交换实现脆弱平衡。唯有将发展中国家的规模优势转化为规则制定权，才能避免多边贸易体制彻底碎片化。

“特朗普2.0”时代的压迫性政策客观上加速了全球权力结构的“去中心化”，南南合作需从被动应对转向主动布局。通过“区域一体化筑牢经济根基、技术合作突破卡脖子困局、机制创新填补治理真空、叙事重构争夺话语权”的四维联动，全球南方有望形成“资源-生产-市场”内循环主导的新型秩序。

*本文内容根据严兴研究员在百川论坛——变革中的“全球南方”：地缘政治与发展合作2025研讨会上的演讲整理而成。

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