关税战如何收场？美国重构全球经济秩序的正确路径｜IIA编译

*本文原载于杂志《外交事务》（Foreign Affairs），原题为“Tell Me How This Trade War Ends: The Right Way to Build a New Global Economic Order”，囿于篇幅，有所删减，供读者参考。

一、混乱与变革的契机

4月2日，特朗普宣布大规模征收对等关税，试图减少对外依赖，并将其称为“解放日”（Liberation Day）。该举措引发美股下跌、投资者抛售资产，部分共和党议员公开反对，这也在国际社会引起强烈外交反应。一周后，特朗普宣布对多数国家关税暂缓90天，这促使各国争相达成协议，以在截止日期前避免缴纳关税，强调各国争相尝试同美国达成协议。同时，美国法院对关税合法性的质疑加剧了局势的不确定性。

特朗普政府在贸易政策上的混乱已带来实际伤害：经济增长放缓、物价上涨，以及对全球经济前景的悲观预期。然而，特朗普所坚持的“国际贸易体系亟需重塑”这一观点中，确实包含一丝道理。美国两大政党内部对自由贸易的怀疑情绪日益增强，而世界各国政府也越来越倾向于干预本国经济，以维护国家利益。自二战以来由美国主导构建的全球贸易秩序，如今已显疲态。

未来将走向何方仍不得而知。但可以肯定的是，美国再也回不到那个一味倡导自由贸易的时代。尽管特朗普关税的众多对象——无论是企业还是外国政府——或许仍怀念那个时代，但结构性的地缘政治变迁已使这样的世界难以为继。与其试图倒退回过去，不如推动美国政府主导对全球贸易秩序的必要改革。

因此，具有破坏性的关税措施反而可能带来契机。尽管特朗普的行事风格反复无常，美国依然拥有深厚的结构性优势，使其有能力引领一场新的贸易改革。许多国家仍高度依赖美国市场，少有国家视中国为可行的替代选择。即便在遭受重创之后，大多数主要经济体仍将寻求与美国达成妥协。因此，美国完全可以利用这场贸易战，为国际经济体系的重组争取实质性成果。

二、重塑秩序，破晓“混沌”

二战后，美国主导建立了以开放、多边主义为基础的全球经济秩序，推动签署双边及多边贸易与投资协定，《关税与贸易总协定》（GATT）以及后来的世界贸易组织（WTO）应运而生。这些机构和规则不仅促进了贸易和投资的流动，也为各国提供了和平、合法的争端解决机制，从而确保了经济和政治的稳定。彼时，美国将维护基于规则的经济秩序视为保障其国家利益与全球领导地位的关键。

然而，美国在全球经济体系中的主导地位正逐渐被削弱，这一变化主要体现在两个方面。一方面，截至去年，中国已成为全球最大商品贸易国。中国这一崛起进程并非完全遵循传统市场原则，也因此在全球经济秩序中引发了一定程度的摩擦。中国还将经济增长成果用于增强综合国力，并在地区事务中显露更为强硬的姿态，这引起了一些国家，尤其是美国及其伙伴的广泛担忧。另一方面，新冠疫情等新的冲击和危机凸显了深度经济相互依赖带来的脆弱性。全球格局不再是以美国为领导核心的单极秩序，而是出现了多个新兴权力中心，许多国家安全考量置于单纯的经济效率之上。如果希望维持一个基于规则的经济秩序，各国政府就需要调整规则以适应当前的战略利益。

现行贸易体系强调“非歧视”与“最惠国待遇”原则。然而，国家安全与经济利益往往因“人”而异，一视同仁的合理性有待商榷：与亲密盟友的贸易有助于增强国家安全，而与潜在对手的贸易则可能增加脆弱性。因此，要求各国对所有贸易伙伴一律给予“最惠待遇”（“most favored”），在现实中显得并不合理。该贸易体系虽然允许成员国基于“国家安全”的理由突破这一普遍主义原则，但是对于在何种条件下可以适用这一例外条款，却几乎没有明确的规范（译者注：《关贸总协定》第21条为“安全例外”条款，即允许成员国在特定情况下不履行WTO义务以保护其国家安全利益）。以往，多数国家普遍持开放态度、施加的限制也较少，因此这一模糊地带并未引起太多关注。然而，在过去十年中，随着地缘政治竞争日益激烈，越来越多的国家开始对特定贸易伙伴实施出口管制、经济制裁及其他限制性措施。这类对规则的反复偏离，即使在某些情况下具有正当理由，也正在削弱国际贸易体系的规范性，带来了更大的不确定性与混乱。

在这一背景之下，特朗普政府使美国转变为一股“修正主义”力量，试图打破现存的国际经济秩序残余。迄今为止，其政策路径显得混乱且缺乏协调。然而，目前这场动荡之中依然蕴藏着实现积极成果的可能性。特朗普在贸易问题上展现出的强硬姿态和果断行动，推动了一系列原本进展缓慢的重大贸易谈判。人们或许有理由相信，这些谈判可能会为美国及其盟友带来有利的结果。

美国新安全中心（CNAS）在3月举行了一场模拟全球贸易战的闭门推演，旨在探讨各国政府在面对美国全面加征关税时的应对策略。来自美国及其他国家的二十多位贸易专家、区域专家和安全分析师参与其中。在贸易战模拟中，代表美国的团队对所有主要贸易伙伴实施了广泛的关税措施，但仍对协商替代方案持开放态度。扮演各国政府角色的团队必须选择与美国谈判或对美国进行报复。模拟设计旨在营造复杂且敌对的谈判环境，包括美国在非贸易问题上的挑衅行为，如格陵兰岛的地位和加拿大的主权问题。但到游戏结束时，美国团队意外地为建立一个高度整合的民主贸易集团奠定了基础，而该集团并没有让中国参与其中。

这一过程远非顺利。代表美国传统贸易伙伴（如加拿大、墨西哥和欧洲）的团队对华盛顿的霸凌行为感到不满。尽管他们承认美国可能并非可靠伙伴，但仍认为需与美方官员合作以减轻关税损害。这个过程成为了经典“囚徒困境”的贸易战版本：各国代表团也认识到协调形成联盟以对抗美国的价值，但每个国家仍优先考虑自身进入美国市场的机会。大多数国家代表团都试图抢先与华盛顿谈判。

在这场模拟博弈中，中国团队所采取的的“魅力”攻势大多未能奏效。只要美国团队表现出愿意达成协议的信号，代表主要发达经济体的玩家就很难认为与中国的经济深度融合是一个明智的选择。在现实世界中，北京正努力利用华盛顿在全球地位的急剧下滑，向各国政府传递这样一个信息：中国，而非美国，才是致力于基于规则的贸易体系的可靠伙伴。但迄今为止，这一信息并未达到效果。许多国家并非追求与中国的更深层次整合，而是忙于确保正在酝酿的贸易战不会导致大量廉价中国商品涌入其市场。

三、能否持久重构？

如果想从贸易战中挽回败局，特朗普政府必须将关税作为实现具体且切实可行贸易目标的杠杆，而非盲目追逐相互冲突目标的手段。特朗普政府为关税政策提出了多种理由：促进美国的再工业化、增加政府收入、降低贸易逆差，并促使其他国家采取有利于美国的行动。针对性的关税或许有助于政府实现部分目标，但并非全部，且实现目标并非一蹴而就。特朗普政府需要对目标进行优先排序；且越早越好。

对特朗普政府而言，最大挑战或许是建立履行未来承诺的可信度。毕竟，在特朗普引发“混乱”之后，各国政府有理由担心，美国今天会承诺取消关税，明天就不会保护他们。特朗普与加拿大和墨西哥的贸易战突显了这一点，因为作为前车之鉴，特朗普的关税违反了他自己在2020年签订的《美墨加协定》。

信誉问题没有简单的解决办法。特朗普上台时决心证明自己将是一个不受现有规范约束的颠覆性力量，他也确实做到了这一点。他早期实施关税的主要依据是紧急权力，因为这些权力允许在不受到常规民主程序（如征求公众对政策潜在影响的意见）的束缚下迅速采取行动。然而，这种反复无常的策略已导致一些荒谬的后果，例如对主要由企鹅居住的赫德岛和麦克唐纳群岛实施惩罚性关税，这使得有时与其展现强硬姿态的初衷背道而驰，反而显得缺乏信息透明度且不可持续。

然而，即便无法完全挽救，特朗普政府仍可通过为贸易政策制定过程注入更多秩序与可预测性，来提升美国信誉。毕竟，贸易政策本不必如此混乱。特朗普拥有多种法律途径来实现其目标。美国政府可利用《1974年贸易法》第301条（针对不公平贸易行为）及《贸易扩展法》第232条（允许美国以国家安全为由征收关税或采取其他补救措施）等工具。这些机制要求美国政府进行基于事实的调查并征求公众意见，这与特朗普的单边主义风格相悖。但这些机制也为美国政府提供了发现并解决意外后果的机会。比起一夜之间打乱供应链，这些贸易工具能够缓慢而稳健的推进节奏，也给予了私营部门进行准备和调整的时间。

美国还必须明确对盟友的期望。目前，美国的贸易伙伴甚至都不清楚他们该做什么来获得关税减免。各国政府在与特朗普政府会面后，对其“最终目标”只感到困惑。特朗普可能认为让贸易伙伴保持警惕是一种明智的谈判策略。但实际上，美国政府“缺乏透明度”的行为正阻碍其自身目标的实现。贸易体系的持久重置是可能的，但前提是美国政府将盟友视为解决方案的一部分，而非问题的一部分。

特朗普对采取更审慎、有条不紊的谈判方式，或调整手段以实现更可行的目标几乎毫无兴趣。然而，其贸易政策引发的“混乱”已开始触及外部约束。此类反噬可能促使政府转向更温和的路径。例如，美国法院正对其政府行动进行裁决。美国国会也可能选择限制行政部门的关税权限。美国消费者对特朗普的痴迷于关税感到不满，并预期通胀将上升。如果美国政府债券持有人再次恐慌，如同4月所发生的那样，特朗普可能不得不再次宣布暂停关税。

对特朗普政府而言，明智之举应是通过采取更具可预测性的政策，提前应对日益加剧的外部压力。频繁调整关税措施会向盟友和对手传递出政策不连贯甚至软弱的信号。与此同时，在目睹特朗普时断时续的政策后，许多贸易伙伴可能更倾向于等待特朗普任期结束，而非提出实质性谈判方案。

四、新架构的诞生

即便特朗普愿意采纳一种更为审慎的贸易战策略，问题依然存在——其最终目标究竟为何？目前来看，美国政府似乎将重心放在谈判一些内容有限的“框架协议”上。这类协议通常只是以部分削减关税作为交换，换取一些温和的贸易让步和采购承诺，同时仅以模糊的措辞表达对未来合作的设想。如果贸易战最终只是以一系列此类协议收场，那么美国无非是用临时性的妥协掩盖了现有贸易体系的结构性缺陷，同时还浪费了本可用于推动更有意义改革的重要筹码。

贸易战还可能走向另一条更加令人担忧的道路。在摧毁现有全球贸易规则之后，美国可能会在对外经济关系中采取一种更加赤裸裸的“交易主义”做法，拒绝任何可能限制其行动的规则或共同规范。如果作为世界最大经济体的美国转向内顾，奉行“以邻为壑”的政策，其他国家很可能也会效仿，纷纷采取倒退的保护主义措施，正如大萧条时期所发生的那样。在这种情境下，全球经济将陷入无序，国际合作机制将面临严重削弱的风险。

当然，还有第三种可能的路径。在通过加征关税迫使贸易伙伴摆脱自满状态之后，美国可以与这些国家合作，推动对现有贸易体系的重构——在保留旧体系诸多优势的同时，纠正其固有的缺陷。这一重构的起点，应是放宽对“非歧视”原则的严格坚持，承认贸易政策有必要根据不同的贸易伙伴进行区分，并允许民主国家之间相互给予优待。事实上，这种做法本质上只是对既定现实的追认——美国早已在实际行动中将中国与其他贸易伙伴区别对待，视为主要地缘政治对手。

此外，美国应继续在低端制造业、农业及其他少数领域与中国保持贸易往来。但在更具战略性的领域，如芯片和制药行业，特朗普应像其第一任期那样，将“去风险”（derisking）作为优先事项。美国政府应维持有针对性的关税政策，以助力美国在这些关键产业中增强能力；同时，也应在国内制造业以及研发领域加大投资，并尽可能与其他主要经济体进行协调合作。

如果中美之间出现部分“脱钩”，美国民众在经济上可能会感受到一定程度的“阵痛”。为了弥补贸易减少所带来的损失，美国必须加深与志同道合的伙伴和盟友之间的经济融合。这样做将有助于美国及其盟友弥补失去的部分贸易关系，并在国防、科技和创新等关键领域扩大产能——这些都是未来与中国进行长期竞争所必需的基础。为实现这一目标，各国应协调出口管制、对外投资审查以及数据安全措施的使用；同时，还需共同应对中国在钢铁、铝等关键产业领域的产能过剩和贸易行为。这些举措将有助于建立一套共同的预期，即在何种情况下出于国家安全考虑可以正当实施贸易与投资限制，从而为新的“经济安全秩序”注入更多可预见性与稳定性。

“Whether they like it or not, geopolitics has shifted in ways that make the previous rules-based order unsustainable. Trump's shock to the system may not be pretty. But it could open the way for a much better system.”

归根结底，特朗普应致力于构建一个包含以下层次的未来秩序：与亲密盟友和伙伴实现深度的经济与安全一体化；在大多数国家之间推动可预测、基于规则的交流；以及对竞争对手实行谨慎的“去风险”策略。这种秩序将为当前世界提供一个更稳定的框架。为实现这一目标，美国政府应与紧密伙伴建立具有法律约束力的承诺，从而为企业和政府提供所需的明确性、一致性和可信度。特朗普政府目前所谈判的“90天框架性协议”，应被视为更具体规则的框架在未来几个月内逐步敲定的起点。若将这些框架协议视为最终目标，而缺乏后续的“雄心壮志，那么关税所带来的阵痛就无法换来与之相称的实质性收益。

美国的贸易伙伴有理由担心，特朗普正在打破一个难以重建的经济秩序，他们当前的首要目标是争取关税减免。但他们也必须放眼更长远的未来，将此视为一个与美国携手构建新型架构的契机，以应对共同挑战。无论各方是否“心甘情愿”，地缘政治格局的转变已使旧有的基于规则的秩序难以为继。特朗普对体系造成的冲击或许并不“美观”，但这也可能是通向一个更优体系架构的“入口之钥”。

本文译者

吴雨彤：香港中文大学（深圳）国际事务研究院学生助理。

覃筱靖：香港中文大学（深圳）全球研究博士生。

周宇笛：香港中文大学（深圳）国际事务研究院IIA学术编译组成员。