英国是时候支付脱欧的账单了｜GBA编译

本文原载于《外交事务》（Foreign Affairs），原题为“New Prime Minister, Same Problem”，囿于篇幅，有所删减，供读者参考。

2024年7月，当斯塔默带领工党赢得压倒性胜利时，他将这一结果誉为保守党十四年“治理失当”的终结，以及一个稳定、技术官僚型政府长周期的开端。他承诺回归“庄重”（seriousness），其财政大臣瑞秋·里夫斯（Rachel Reeves）则誓言要将财政责任感与更积极的国家干预相结合。由于选票分布的特性，疲惫不堪的选民仅投出了33.7%的普选票，便为工党换取了下议院650个席位中的411席。这并非一份热烈的认可——当时便被戏称为“无爱的压倒性胜利”（loveless landslide）——但由于选民愿意“疑罪从无”，这足以开启斯塔默的任期。

然而，近两年后，选民的疑虑已固化为近乎蔑视的情绪。在多数全国民调中，工党已落后于奈杰尔·法拉奇（Nigel Paul Farage）领导的激进力量——英国改革党（Reform UK）近十个百分点。这与2024年大选形成了鲜明对比，当时英国改革党的得票率比工党低了近20个百分点。到2026年6月22日，斯塔默的地位已不再稳固，他被迫屈从于现实，宣布将在工党选出继任者后引退。而他几乎板上钉钉的继任者是安迪·伯纳姆（Andy Burnham）——这位深受欢迎的前大曼彻斯特市长于6月18日在梅克菲尔德选区的补选中以近55%的得票率重返议会。

对于工党陷入困境的解释大多聚焦于战术失误：斯塔默的沟通失败、里夫斯过于严苛的财政规则、2024年削减领取养老金者的冬季燃料补贴，以及2025年征收的家庭农场税。这些固然是事实，但它们只是表象而非根源。深层逻辑在于，作为现代英国历史上的定义性政治事件，“脱欧”终于寄来了账单，而工党恰好在此时在任。十年来，英国一直设法推迟对2016年6月公投结果进行全面清算。斯塔默的策略依赖于将脱欧议题“去政治化”，消解其爆炸性，使其既无法成为对手集结的旗帜，也不会分裂自己的联盟。这意味着他排除了加入关税同盟或单一市场的可能性，并将其政治雄心局限于与欧盟开展温和的监管合作。

从选举角度看，这一策略曾奏效了。在短期内，它几乎没有成本；且在2024年相对宽容的经济环境下，英国经济的表现虽不及同类国家，但尚能避免剧烈危机。然而，那样的环境已不复存在。随着特朗普重返白宫、将关税武器化，以及基于规则的贸易秩序分崩离析，一个毫无“缓冲空间”的英国经济已彻底暴露在风暴中。欧盟尽管存在诸多功能失调，但其拥有庞大的内部市场和体量，足以作为大国而非“恳求者”进行博弈。而英国，已失去了这种资本。

眼下，英国若要抵御这场全球性的政治经济风暴，同时工党若要防止其执政联盟分崩离析，唯一的良方便是寻求与欧盟建立更为紧密的伙伴关系。有理由相信，达成一项“大协议”（Grand Bargain）是切实可行的：英国经济渴求欧洲市场的准入权，而欧洲则亟需英国的军事力量作为支撑。现在，万事俱备，唯独欠缺那最后一份、也是最为难得的要素：政治意志。

那些逝去的红利

要理解为何英国在近期的经济冲击中比欧洲大陆邻国遭受更深重的苦难，回顾其曾拥有的欧盟成员国身份提供了哪些保障是大有裨益的。单一市场曾赋予英国企业无障碍进入4.5亿消费者市场的权限，使英国成为外资进入欧洲的“门户”和“引力场”。关税同盟则让英国出口免于原产地规则核查、卫生检验以及如今横亘在英吉利海峡间的繁文缛节。那些允许欧盟公司在成员国内自由跨境经营的规则——即所谓的“金融通行证”（Passporting）——让伦敦城成为了欧洲事实上的金融中心；而协同监管机制则确保英国在制定欧洲标准时拥有一席之地。

所有这一切，并不需要英国放弃自己的货币、央行、财政政策或军队。20世纪90年代初，英国首相约翰·梅杰（John Major）在签署《马斯特里赫特条约》时谈判达成的“退出条款”（opt-outs），让英国在几乎不承受超国家权力约束的情况下，享受了欧洲一体化的大部分红利。欧洲其他国家之所以容忍这种特殊待遇，是因为英国带来了军事分量、金融专业知识，并作为制衡法德主导地位的重要砝码。

正如两年前马克·布莱斯（Mark Blyth）与我在《外交事务》上所论证的那样，放弃这一安排是一个“灾难性的经济乌龙球”（colossal economic own goal）。非关税壁垒的引入抬高了对欧贸易成本，据英国预算责任办公室（OBR）目前测算，将导致长期GDP损失约4%。这意味着国民收入每年将永久性减少约1320亿美元，相当于平均每个家庭损失近4650美元。英国对欧服务贸易（尤其是金融服务）从未恢复到公投前的增长轨迹，而外资则已转向阿姆斯特丹、都柏林、法兰克福和巴黎。正如英国物理学家理查德·琼斯（Richard Jones）所指出的，到2023年底，英国人均实际GDP比1955年至2008年间的增长趋势预测值低了约28%。脱欧并非唯一原因——长期生产率低下、多年投资不足，以及2008年危机后长期财政紧缩的阴影，都早于公投而存在——但脱欧恶化了既有趋势，并封死了重返增长最便捷的路径。在公投后的很长一段时间里，这些成本是分散的，很容易被斥为那些从一开始就反对脱欧的经济学家的“一家之辞”。英国就业市场的韧性（尽管多为低薪、低生产率的服务行业）曾让支持脱欧者声称那些“末日预言者”错了。但他们并没有错，他们只是预测得早了点。

最清晰的信号来自英国债券市场。国债收益率是一个国家借贷所需支付的利率。收益率上升预示着贷款人认为借款给该国的风险正在增加，这使得偿还国债的成本更加高昂，从而挤占了其他领域的开支。进入2025年并延续至2026年，英国十年期国债收益率稳步爬升。这并非主要是工党财政决策的结果——里夫斯比她的保守党前任更加严于律己，她为经济政策设定的财政规则比前任财政大臣杰里米·亨特（Jeremy Hunt）还要严苛。

然而，国债收益率依然持续上升。部分原因源于全球环境：美联储降息步伐缓慢，维持了全球范围内的借贷高成本，并推高了包括英国在内的各国债务收益率。同时，期限溢价（即投资者因持有长期债务而要求的额外补偿）也在全球范围内普涨。

但英国的表现始终逊于同行。目前，其十年期国债收益率比同类法国债券高出约115个基点，比德国债券高出185个基点。这意味着在相同借贷期限内，英国必须支付比邻国高得多的利息。这种利差反映的并非伦敦的公共财政状况（其状况与巴黎或柏林相似），而是相对增长前景以及吸收冲击能力的减弱。投资者看不出英国如何能摆脱“低增长、高利率”的泥潭，除非其与欧盟的关系发生根本性改变，或者实施一场挑战政治容忍度极限的长期财政紧缩。

民意的悄然转向

过去一年中，最令人瞩目的发展莫过于英国公众对脱欧态度的转变——这种转变虽悄无声息，却已确凿无疑。YouGov自2022年以来的民调显示，大多数选民已将脱欧视作一场错误。事实上，就在本月，56%的英国民众表示离开欧盟是错误的决定。在工党选民中，这种转向尤为剧烈：约五分之四的人支持就加入关税同盟开启谈判。尽管对于“重返欧盟”尚未形成共识，但辩论的焦点已不再是脱欧是否兑现了诺言，而是英国应以多紧密的程度重新连接欧洲。

令人玩味的是，如此众多的选民转而投向法拉奇的怀抱，而他正是当年脱欧运动的领军人物，且至今仍坚称脱欧本身没错，错在政治精英阶层未能落实。这种现象与其说是对脱欧的热情，不如说是对建制派政党的彻底幻灭。英国改革党的崛起，其动力源自民众对移民问题、生活水平停滞以及公共服务匮乏的怒火；讽刺的是，大量支持该党的选民在面对民调专家时，往往会随口接上一句：离开欧盟确实是个错误。

然而，这种情绪的转变尚未转化为政策。斯塔默团队曾深受2019年大选的重创：当时工党支持举行第二次脱欧公投，导致其在英格兰北部失去了数十个席位，而那些选区曾是该党最稳固的地盘（即所谓的“红墙”）。因此，斯塔默执政后决心规避任何可能被定性为“背叛脱欧”的行为。2024年的工党竞选纲领明确排除了重新加入单一市场和关税同盟的可能性，仅承诺与布鲁塞尔进行模糊的“重启”。执政以来，该党仅达成了一项安全伙伴关系协议、一份关于农产品贸易检疫的微小协议，以及恢复参与“伊拉斯谟”学生交流计划和部分能源技术合作。对于那些比起学生交流或兽医文书，更在乎高昂生活成本、停滞的薪资以及濒临崩溃的公共服务的选民来说，这些举措显然是杯水车薪。

在此背景下，工党内部同僚对斯塔默发起的挑战便不难理解了。前卫生大臣韦斯·斯特里廷（Wes Streeting）——他在决定支持伯纳姆之前曾考虑过自己竞逐领导权——走得最远，他在5月公开呼吁英国重新加入欧盟。相比之下，伯纳姆则无法表现得如此激进地亲欧。他所代表的梅克菲尔德选区在2016年投下了脱欧票，因此他在补选期间刻意回避了欧洲话题。这种政治纪律收到了回报，但他新选区的民意倾向仍将是其面临的张力来源。从全国来看，多数人或许渴望与布鲁塞尔建立更紧密的联系，但对伯纳姆议席最直接的威胁，却来自那些疑欧的改革党拥趸。

伯纳姆的三重困局

伯纳姆极有可能在7月中旬接替斯塔默，成为工党的新领袖。他正面临着一个典型的“三难选择”：这位新首相可以在三个目标中任选其二，但绝不可能三者兼得。这三个目标分别是：维持脱欧协议的合法性、通过可行的增长战略恢复债券市场的信誉、以及保持2024年助工党夺权的选举联盟之团结。

如果坚持捍卫公投结果并维持联盟团结，那么随着经济增长乏力、财政空间收缩，债券市场将无情地施加惩罚。这本质上正是“斯塔默-里夫斯”路线的失败逻辑，其破产迹象已愈发明显。如果为了恢复增长而寻求关税同盟或单一市场对标，改革党势必会发起一场“背叛脱欧”的政治运动，从而瓦解工党的多数席位。如果试图采取折中方案——在某些领域深化整合，在修辞上捍卫脱欧——结果可能是“两头落空”：既不足以安抚市场，也无法平息脱欧派的疑虑。

如今的局面与1976年惊人地相似。当时，詹姆斯·卡拉汉（James Callaghan）领导的工党政府在货币危机中“低声下气地”求助于国际货币基金组织（IMF）。那段往事被视为国耻，事实也的确如此。但那也是一个转折点：外部压力迫使工党放弃了战后通过主动需求管理维持充分就业的凯恩斯主义战略——英国政府并非自愿，而是被市场、通胀以及IMF强行摊牌后的转型。而当前领导层正面临类似的局面。曾经让英国在表现低迷时仍能避免经济危机的“缓冲垫”——全球低利率、基于规则的贸易秩序以及欧盟成员国身份——已悉数剥落。剩下的，是一个增长必须提速、融资成本却高得难以负担、且面临一代人以来最险恶国际环境的羸弱经济体。这种僵局，迟早会崩塌。

如果这个“三难选择”有出口，那便是达成一项“大协议”：英国向欧盟提供其雄厚的军事与情报能力，以换取对单一市场的长期准入。这种安排能实现足以令债券市场满意的整合程度，又无需通过全盘否定脱欧来撕裂工党的选民基础。自2024年我与布莱斯在《外交事务》提出这一建议以来，其必要性已愈发凸显。当时，人们担心欧洲过于被动且依赖华盛顿，不值得英国去交易。但那个欧洲已不复存在。受特朗普行为的震慑——他抛弃乌克兰、威胁格陵兰、并在北约问题上摇摆不定——欧洲大陆已开始蹒跚地接管自身防务。今年早些时候，欧盟开始拨款执行一项1750亿美元的重整军备计划，这是其历史上首次通过共同借贷资助联合防务项目，以重建被掏空的工业基础。

然而，未来合作的核心并非由布鲁塞尔的机构构建，而是由“志同道合者联盟”（coalitions of the willing）主导，其中最重要的便是由法英引领的轴心。在美援从2024年的190亿美元暴跌至2026年的4亿美元象征性拨款后，巴黎和伦敦撑起了乌克兰的防务；今年4月，两国还召集51国计划开展独立行动，以重新开放霍尔木兹海峡。英国已经在为保卫乌克兰和威慑俄罗斯提供所需的资金与人力。但由于不在单一市场内，英国未能从其作为欧洲关键角色中获得任何经济红利。“大协议”将修正这一错配。欧洲人或许会对奖赏一个“选择离开的国家”感到抵触，但现状已不再符合欧盟利益。目前英国的贡献是自愿且可逆的，受制于伦敦政坛的更迭。而一份具有约束力的条约，将把英国的武力、资金和情报长期锁定在欧洲防务框架内。鉴于欧洲大陆已无法指望美国，英国现在完全有筹码为这些贡献“开价”。

最雄心勃勃且最正确的方案，是不会将安全视为贸易协议的“添头”。相反，伦敦和布鲁塞尔应同时签署单一市场与关税协议，以及具有约束力的安全伙伴关系。经济协议将修复脱欧破坏的大部分成果，包括货物与农产品的无摩擦贸易以及服务业的选择性准入，同时通过“退出条款”使其在英国公众面前过关：无需加入欧元区，也无需无条件的人员自由流动。布鲁塞尔在后者上不会轻易让步，但由于其迫切需要英国的防务能力，它可能愿意接受一种针对青年或技术工人的、有管理的互惠劳动力流动方案，而非无条件的自由流动。同时，安全协议将通过条约形式，将英国武装力量、国防工业和情报机构植入欧洲集体防御——通过联合采购、整合指挥体系以及保障对欧使命的贡献——确保这一伙伴关系能跨越伦敦政坛的政治起伏。

这一切绝非易事。但工党的筹码远比其畏首畏尾的“政治红线”所显示的要雄厚得多。英国不应以“哀求者”的姿态出现，而应作为欧洲安全事业中“不可或缺的贡献者”走上谈判桌，并要求获得相应的报酬。否则，摆在面前的只有持续的衰落、飙升的收益率、财政收缩以及政党的慢性选举自杀。那是一条通往虚无的死路。

殊途同归

在2017年初发表于《外交事务》的一篇文章中，我曾论证过：脱欧对英国的伤害将远超欧盟，其成本将不可遏止地累积，这种转变最终将迫使英国面对一场“大清算”。如今，这一预言已成现实。欧盟并未崩溃，反而通过应对大流行、乌克兰战争以及特朗普回归等一系列危机，变得更加团结；而在整个欧洲大陆，脱欧已被广泛视为一个深刻的“警示录”，而非一条可效仿的道路。英国以前所未有的惨痛方式明白了一个道理：在一个一体化的世界里，身处的“渺小”绝不等同于拥有“主权”。

伯纳姆在梅克菲尔德选区的压倒性胜利，让他有理由自诩为工党内唯一能遏制改革党势头的人物。如果他如预期般接替斯塔默，他将不得不正面应对那道“三难困境”。他所面对的，是一个已成为重要选举力量的改革党，以及一群疲惫不堪、满怀怒火且深信政治精英在未来的权衡取舍上并未坦诚布公的选民。

Brexit was, at its core, a revolt against an economic settlement that had failed large parts of the British population. The tragedy is that it produced an even worse settlement.

脱欧，其本质是对一套未能惠及大多数英国民众的经济秩序的造反。然而，悲剧在于它催生了一套更糟糕的秩序。“英国可以在不承担经济后果的情况下离开欧盟”——这始终是一个幻象，而现在，这一幻象已被彻底击碎。剩下的悬念在于，工党是否敢于说出“留在欧盟之外”的真实代价，以及英国的政治和经济体制能否在不引发更深层合法性危机的情况下，消化这一真相。20世纪70年代，卡拉汉政府最终接受了市场强加的约束，而工党为此付出了在野18年的代价。然而，当今这一代工党政客尚未接受他们所处的困境，仍试图在经济和地缘政治现实已不再允许的空间内虚与委蛇。

这个凭借“胜任治理”承诺赢得政权的政党，或许仍能鼓起勇气，承认其前任造成的破坏，并开始（无论多么谨慎地）去拨乱反正。脱欧的账单已然到期，总有人要支付。现在的唯一问题是：工党是以一种能保住执政权的方式来买单，还是以一种注定被逐出政坛的方式来支付？

本文作者

Matthias Matthijs：约翰斯·霍普金斯大学副教授，美国对外关系委员会（CFR）高级研究员。

本文译者

覃筱靖：香港中文大学（深圳）全球研究博士生。

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