編者按：当前中国不少城市在发展进程中面临同样难题：一方面要在外部环境更复杂的背景下稳住增长，另一方面又要解决城中村、功能老化等城市更新的硬任务，单靠土地开发和大拆大建难以推动高质量发展。
本文的核心判断是：真正能激发老城市新活力的，不是以GDP为导向的更新，而是把“高水平对外开放”的理念下沉到城市层面，通过制度型开放引进全球资本、人才和规则，打通城乡和区域之间的双向流动，让城市发展从“以地生财”转向“以制度聚能、以开放促新”。
无论从经济发展的角度还是从提高人民幸福指数的角度或者从国家未来的角度看，城市化、乡村振兴和城乡一体化都已经成为、也必须成为国家政策中最重要的一项议程。不过，迄今为止，人们更经常地倾向于把这三个领域分别论述并寻求各个领域的发展方向和手段。着眼未来，要解决这三个领域各自面临的问题，我们迫切需要把这三个领域统筹融合起来，考量三者之间事实上的有机关系，精确地诊断问题，找到解决问题和实现可持续发展的方案。
一、从“城+市”，重新理解城市化
先来讨论城市化。今天这个领域的重点是城市更新，但各地城市更新的目标、手段和方式都不是那么清楚。讨论城市化，首先就需要界定什么是“城市”。无论东方还是西方，对城市的界定实际上由两部分组成，即“城”+“市”。
“城”是人居住的地方。有人居住就需要进行内部的管理，也需要对外部的防卫，因此“城”需要边界，也是有边界的。以前有城墙——城墙就是一种边界，人们在里面居住，需要修筑城墙来防备外界的干扰。而“市”则不同：“市”是我们生活、交易的市场。“城”是有边界的，“市”则没有边界。城市其实是一个“小写”的国家，而国家可看作是一个“大写”的城市。概括而言，无论是发展也好，更新也好，一个城市，既要有“城”，也要有“市”。
中国的城市和西方近代以来的城市，在发展过程中有很不一样的地方。在近代西方，正如很多人类学家、社会学家的研究结果所发现的，“市”具有自发性，是社会自发形成的，主要体现为先有“市”，由“市”发展成为城。在传统中国，主要体现为先有“城”，往往是军事要塞或者政治管理中心。当然，这也不是绝对的。在中国，以前人们在农村赶的集市都是在交通要道，大家觉得哪里交易方便就去哪里，这是农村老百姓生活的一种自然体现。“城”的发展是有规划的，涉及军事和边防，比如中国传统上的很多城就是军事要塞，管理职能特别重要。不过，很多“城”也逐渐发展出“市”，成为城市，“城”和“市”的存在是互为依赖的。
从这种简单朴素的理解出发，我们会发现以北上广深为代表的中国城市，实际上已经呈现出了诸多需要纠正的问题。
1. 很多城市是“城大市小”甚至“有城无市”
很多城市为了管理的方便，把小商小贩“清理”出去。其结果是，这些地方逐渐变成了“城”大于“市”，“市”小于“城”，“城”越来越大，“市”越来越小，感觉是“有城无市”。很多大城市一到晚上，就好像人走楼空的办公区一样，冷冷清清的。城市本应是多种不同的人聚集的地方——有的人喜欢到高档的地方喝一杯咖啡，也有人喜欢在路边喝一杯咖啡。无论在哪个国家，城市应当是不同社会群体共同生存的地方，要满足多元化的需要，而不应一味追求人口的“高端化”。
我年轻的时候去上海，发现街边什么样的服务都有：擦皮鞋的、理发的、卖报的、卖肉包子的。现在的城市看起来的确越来越漂亮了，但能够满足多元化需要的服务却越来越少。从满足人的需要而言，这并不是一个好现象。如果我们去看欧洲的一些城市，总能看到各种不同的服务；相比之下，我们的城市提供的服务远远不够多元化。
2. 我们的城市开放性不足
如之前所说，“城”是有边界的，而“市”不应当有边界。也就是说，“市”应当是开放的。但是我们现在的城市因为开放度不足，越来越像“城”，而不像“市”。这种不开放或者封闭性的表现在很多方面都能看到。
第一，户口制度依然存在。中国在过去的几千年并没有户口制度。户口制度是1949年中华人民共和国成立以后，为了满足当时国家主导的重工业发展的特殊需要而设立的。然而直到今天，即使户口制度已经亟需加快推进改革，却仍然受到很多既得利益的阻碍。早期的既得利益群体是城市居民，现在是农民也成为了既得利益群体。以前农村学生寒窗苦读考上大学，是为了把农村户口转成城市户口；但现在很多来自农村的大学生不愿意放弃农村户口，是因为他们在农村还有土地，不想放弃那块土地。户口制度的存在有效阻碍着城市的开放。未来中国的城市如何实现开放，依然有来自户口制度的挑战。
第二，城市消化农村人口的速度还是太慢。北上广深，无论哪一个城市，我们都不能缺少这些进城务工的农村流动人口。如果没有他们，谁来提供那么多城市所需要的服务呢？但是，尽管很多农民进城已经很长很长时间了，现在各个城市也在加快出台政策接纳他们，但速度还是太慢。尽管这些群体早已经是城市运作的有机组成部分，但却还没有获得城市居民应当享有的权利。
第三，城市心态和文化环境依然存在排他性。像北上广深这样的大城市，尽管都是中国内地国际化程度比较高的城市，但不难观察到，这种国际化更多体现在生产产品或者货物的国际化，而非人的国际化。比如深圳的商品、货物销往全世界，世界市场上许多东西都是我们这边生产的，但是在人的层面，我们是否做到了同样的开放？如果我们在深圳和广州街头走上一个小时，见到外国人的概率其实并不大，但在新加坡和香港的外国人的比例就非常高，更不用说是纽约和旧金山那样的国际化大都市了。这里面有一个问题：中国以前穷，外国人不来中国是可以理解的；但现在中国的经济发展起来了，一些大学的工资水平也并不比西方大学低，为什么外国人还是那么少呢？我认为，还是因为城市心态不够开放、民粹主义的声音过大。城市需要有良好的文化环境，如果文化环境不好，即使工资高、工作条件不错，生活环境不会很好，大家还是不愿意来。因此，城市文化环境还需要朝着开放这一目标前进。
3. 城市更新仍受“GDP主义”意识的主导
例如，广州、深圳都有很多城中村，现在一些地方的思路依旧是把城中村拆掉，然后盖高楼大厦。但实际上，北上广深的住房已经太多了，为什么还要把城中村拆掉，去盖高楼大厦呢？城中村需要被改造，必须具备城市应当具备的基础设施，但这并不指向大建大拆。正如前面所说的，我们的城市，“城”越来越大、“市”越来越小，而城中村恰恰代表着“市”，它是生活的地方，是交易的地方——浙江省著名的三农问题专家顾益康先生就曾提到过，我们不能总是把城中村拆掉盖高楼大厦。城中村是一个消费的地方，比如我们自己就经常去城中村吃美食。
我们还要认识到，粤东西北间的发展不均衡在短期内是解决不了的。其实，我们可以将粤东西北看作是生产端，那里的人们养鸡、养鸭、种蔬菜，为珠三角城市中的城中村提供农产品。也就是说，农村地区可以是生产端，而城中村则是消费端。这种可能性说明了，城市更新需要改变现有的思路。
更为重要的是，我们的住房早已经盖得太多了。很多机构估算过，即使中国未来五年、十年不再盖一间房子，连存量仍然都消化不了。在这样的情况下，如果还要按照原来的思路去改造城中村，是很不妥的。正如决策层一再强调，要把老旧设施改造好，做到“改旧换新”，而不是一味地追求“新”。城中村的改造也应当遵循这一思路，而不是一味拆除重建。
二、把“高水平对外开放”用到城市更新上
接下来想就如何以高水平对外开放激发老城市新活力，谈些看法。
我们国家未来的高水平开放应该表现在几个方面，包括规则、规制、管理和标准的制度型开放，自主的单边开放等。同时，我们现在为了经济发展，提出了“双循环”战略，就是内循环和外循环。我认为可以把高水平开放的概念应用到城市更新上，其中有几个方面是可以展开讨论的：
中国的城市化、乡村振兴和城乡融合必须结合起来讨论，任何一块孤立地讨论都已经讲不通了。比如城市化，如果不讲乡村振兴，不讲农村人口的流出，那就讲不通现在城市的新增人口从何而来，城市扩张所需的土地从何而来。现在大城市的自然生育率都非常低，新增人口其实大部分都是农村来的——农民有钱以后就到城市里买房子，有钱以后就把小孩送到城市读书。这其实也是为什么我们现在总在说“农村的衰败”。农村的生产要素都往城市流动，农村自然就会显得“衰败”。不管从哪个角度来说，中国城市的发展，农村的发展，城乡的融合，这三个领域必须要放在一起，各自所面临的问题才能得到解决。
我们要加大发展“市”的力度，而非发展“城”的力度。“城”的方面我们已经够大了。像北上广深这样的超大城市、各个省会城市现在越来越大，这个趋势如果不能逆转，会是非常危险的。日本有三分之一的人口集中在东京周边，韩国有一半的人口集中在首尔。从安全角度讲，发生战争了怎么办？大家不要盲目地相信以后不会再有战争。有些人认为，欧洲很落后，城市很小。那么，是不是欧洲人没有能力去发展大城市呢？还是他们有意不去发展大城市？德国的城市化率是70%多，但德国有80%的人口居住在十万人左右甚至以下的小城镇。欧洲其他国家也如此。比如，诺丁汉是英国的第六大城市，但诺丁汉的中心城区只是一小块地方，它是把周边几十个乡镇利用交通设施互联互通连起来形成的城市格局。这也是一种城市化的方式。像我们这样高楼大厦、高度集中的城市化，一旦发生战争或者发生类似新冠疫情那样的公共卫生事件，风险就极大。
更为重要的是，我们要考虑如何建设有助于年轻人生育的城市。不难发现，城市越大，年轻人的生育率就越低，尤其是亚洲的城市。我以前甚至说过，中国的城市如果走上像日本、韩国这样的城市化道路，那么以后的人口危机会很严重，就会演变成为“绝子绝孙的城市化”。我们已经提出了城市要“宜居、宜业、宜游”的政策，但是没有把“宜育”放进去。我们去年的人口增长已经降到954万。人口学家估计，未来还会继续下降，直到每年500-600万才会稳定下来。如果人口持续下降或者零增长，那我们的整体经济情况就会完全不一样。现在部分高校已经出现招生困难。我们现在高校一年可以招生1300万人。如果出生人口数字降到每年600万呢？那表明届时大约有一半高校就过剩了。所以我觉得，谈论城市化和城市更新，必须把如何改善人口情况和生育情况考虑进去。
三、县域城镇化与广东“百千万工程”的意义
近年来，广东省委、省政府提出，要深入实施“百千万工程”，深入推进“以县城为重要载体的新型城镇化”。我觉得，发展县级城市这点非常重要。我们一定要打造很多县级城市，并把更多的优质资源引向那里，因为县级城市就像一个“社团”，年轻人在那里生活，生活压力会小一些。一旦到了大城市，大家生育的欲望就降低了，谈恋爱都不想谈，更不要说结婚生小孩了。无论怎么说，如果考虑到人口的变化，我们必须要打造“宜育城市”。我们要把工作重心从“城”转向“市”，因为“市”就是生活，就是多元化，这是我们所需要加强的。
城乡一定要互相开放。如果说农民进城是“中国梦”，那么像我们这种退休的知识分子和城市的中产阶层“下乡”，也是一种“中国梦”。正如前面所讨论的，现在农村的资源大量涌入城市，人们有钱了就到城市买房子，有钱了就把小孩送到城市读书。而农村虽然在政府推动下努力实现乡村振兴，但大量的农民还是想进城，从城市流向农村的人还是很少。在这样的局势下，农村光靠政府的投入是远远不够的。因此，如何激发社会资本的下乡是非常重要的。以前大家担心的是土地的过分集中问题，因为传统上，土地的高度集中造成了不可承受的恶果。不过，现在的技术控制手段完全可以避免中国历史上多次发生的土地集中问题。关键是，要允许更多的城市中产阶层参与进来，允许高质量的房地产、宅基地流动起来。这样，城乡之间才能实现双向流动，无论城市还是农村，都可以实现可持续发展。在世界范围内，随着社会的进步和思想意识的变化，城市居民和农村居民的权利必然趋同。也就是说，城市居民和农村居民不再是一个身份意识，而只是一种居住概念。
要实现这些目标，我们更需要很多体制机制上的改革。比如我们提倡多年的“广佛同城”，尽管地铁交通等物质意义上的互联互通已经做得非常好了，但是在社保等“软件”方面还没有结合起来。这方面，珠三角可以向长三角学习。我们在调研时发现，江苏的地级市发展相对比较均衡，浙江各个县的发展也比较均衡。无论是江苏还是浙江，各个城市之间的劳动分工做得比较好。而我们珠三角的九个城市的劳动分工不够，恶性竞争还比较多。因此我们需要体制机制改革，需要省一级政府来加强协调，减少恶性竞争，多一些合理的劳动分工之上的良性竞争。
总的一句话，城市的价值不仅仅在于GDP。我们的城市是个体安家、个体安身立命的地方。我们迫切要总结一些经验：哪些地方我们做对了，继续做下去，哪些地方做得不对，不应当做下去了，哪些地方还有很大的改进空间。唯有如此，才能使城市对我们每个普通老百姓——无论是城市居民还是乡村农民——的生命变得更有意义。
*本文根据作者在2025年度粤港澳大湾区发展广州智库论坛上的发言（2025年9月29日）整理修订而成。
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