郑永年、王达等：“前海模式”的理论框架、政策体系与重新实践

“前海模式”形成于中国式现代化的伟大历史进程之中，其内涵丰富，兼有具象化和普适性特征。只有从中国式现代化的高度理解“前海模式”，才能够讲好前海故事，提炼出其对全国其他地区实现高质量发展的借鉴意义。本文提出了理解“前海模式”的一个理论框架，即高质量发展的“新三大法宝”——改革、开放、创新。在此基础上，本文对“前海模式”进行了界定，即全面贯彻落实“一国两制”方针，发挥香港现代服务业产业优势和内地广阔的市场优势，以改革、开放、创新为工具，推动深港协同协调的高质量发展模式。“前海模式”是中国式现代化最有代表性、最具典型意义的鲜活案例之一。

一、“前海模式”的理论框架与核心问题

（一）、高质量发展的“新三大法宝”

习近平总书记在党的二十大报告中强调，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。高质量发展是中国式现代化的题中应有之义，是实现中国式现代化的主要途径。如何理解高质量发展，需要从理论上进行突破和创新。与传统意义上主要追求GDP数量扩张的增长模式相比，高质量增长的动力机制截然不同，需要从增长的源头去定义和发掘高质量增长的新模式。一个愈发显著的事实是，传统的依靠投资和净出口拉动经济增长的模式正在趋近于极限，而国内消费对增长的拉动作用也面临种种制约。在此背景下，高质量增长的动力机制何在？我们可以放眼全球，从主要发达经济体的经济发展历程中寻找借鉴和方向。

以高质量发展实现中国式现代化有“新三大法宝”，即改革、开放、创新。新时代我国始终坚持全面深化改革，持续增强改革的内生动力。“相通则共进 , 相闭则各退”，是世界经济运行的客观规律。从世界历史，尤其是从东亚史来看，开放非常重要。日本的经济发展就是开放的产物，亚洲“四小龙”的经济发展也是开放的产物。美国是全球第一大经济体，也是经济最发达的国家。美国有三大开放系统：开放的科教与人才系统、开放的企业系统、开放的金融系统。美国之所以能实现长久的可持续发展，其技术、经济能够持续进步，在相当程度上与美国的三大开放系统密不可分。总之，高质量发展和中国式现代化目标的实现需要“新三大法宝”，即继续改革、开放、创新，在新时代新征程谱写全面建设社会主义现代化国家新篇章。

（二）、“前海模式”的三个核心问题

“前海模式”是高质量发展的“新三大法宝”——改革、开放、创新的生动实践，是中国式现代化最有代表性、最具典型意义的鲜活案例之一。理解“前海模式”的内涵，需要回答三个问题：第一，前海是什么？旨在回答前海何以能够成为中国式现代化的典型案例；第二，为什么是前海？旨在揭示前海改革、开放、创新的本质；第三，前海的发展带来什么启示？则在于提炼“前海模式”在中国式现代化进程中的一般性意义。

2010年以来，随着中国的发展进入“新常态”，中国需要在改革开放的道路上重整旗鼓“再出发”，在更加广阔的领域解放思想、深化改革和扩大开放。按照中国一贯的“渐进式”“试点式”的改革逻辑，在哪里先行先试极为关键。深圳作为改革开放的经济特区，无疑具备绝佳的试点条件。因此，在深圳开辟“特区中的特区”，作为改革开放“再出发”的起点可谓顺理成章。中央将深圳前海开辟为先行区，意在通过前海改革创新的实践，继续发挥深圳作为中国特色社会主义先行示范区的引领作用，助力中国新一轮的改革开放。

前海旨在探索“新三大法宝”——改革、开放、创新如何服务于高质量发展，并最终实现中国式现代化。具体来看：第一，前海是中央顶层设计的改革“试验田”。中央的顶层设计是确保前海改革成功的前提，是确保中国改革开放行稳致远的关键所在。第二，前海是中国推动制度型开放的“新平台”。制度型开放的层次更高、难度更大，是深化改革开放的重要举措。前海在现代服务业领域全面推动规则对接和制度型开放，可以更好发挥服务内地、面向世界的作用。第三，前海是高质量发展的创新“策源地”。从国际经验来看，一个国家要突破“中等技术陷阱”，须具备三个条件：有能力进行基础科学研究的大学与科研机构、有能力把基础科研转化成应用技术的企业以及一个开放的金融系统。作为一个重要的制度创新、科技创新以及金融创新的“策源地”，前海正是以其不断探索的创新实践支撑中国的高质量发展和中国式现代化的宏伟目标。

可以从改革、开放和创新这“新三大法宝”出发，提炼“前海模式”在中国式现代化进程中的一般性意义。第一，前海改革能啃下来的“硬骨头”，全国其他地区可以推动。前海改革，就是要突破常规的改革思路，蹚出一条新路。因此，前海在各个领域进行的改革探索，为全国其他地区涉足改革的“深水区”树立了信心，作出了表率。第二，前海开放摸索出来的“门道儿”，全国其他地区可以借鉴。制度型开放意味着中国必须在投资贸易、竞争政策、服务贸易、法律体系、风险防范等各个领域向国际通行的标准看齐。在这一过程中，大量操作层面的问题需要解决，前海在这方面积累的经验， 可以为全国其他地区推进制度型开放提供很好的借鉴。第三，前海制度创新取得的“成绩单”，全国其他地区可以推广。制度创新是实现高质量发展的重要途径，也是前海的灵魂。由于制度具有一般性和普适性，前海制度创新的探索能够为全国其他地区因地制宜地开展制度创新提供便利。

二、“前海模式”的总体架构与政策体系

理解中国的改革开放需要深入分析支撑改革理念的政策框架，对“前海模式”的研究也遵循同样的逻辑。全面的梳理前海的政策框架是理解“新三大法宝”如何在前海落地生根的基础。“前海模式”的总体架构：一是“依托香港、服务内地、面向世界”的总体定位。这是习近平总书记对前海的总体定位，有着深层次的战略考量。二是实现高质量发展和构建新发展格局的战略举措。前海肩负着开辟改革新道路、引领中国发展新方向的重大历史使命，需要从高质量发展和构建新发展格局的战略高度，推动自身的改革、开放和创新实践，为下一阶段中国的可持续发展开辟出一条新的道路，助力实现中国式现代化。三是以制度创新打造“最浓缩、最精华的核心引擎”。这是习近平总书记对“前海模式”的生动阐述，制度创新也是“前海模式”最突出、最核心的特征。

（一）、法定机构治理政策

法定机构在不同的国家和地区有不同的名称。一般认为，法定机构是指依据特定的法律、法规或规章设立，依法承担公共事务管理职能或公共服务职能，不列入行政机关序列，具有独立法人地位的公共机构。法定机构对我国新时期体制机制创新、行政管理体制改革有着重要的借鉴意义。2010年2月，深圳市前海深港现代服务业合作区管理局（简称“前海管理局”）成立，是全国第一家区域治理型法定机构。学习香港的治理经验成为当时的重要选择。前海管理局是在借鉴4家香港的法定机构（分别为香港科技公司、西九文化区管理局、贸易发展局、市区重建局）及新加坡法定机构运行模式的基础上成立的。不同于其他政府部门，前海管理局创新性设立为行政管理和履行公共服务职责的政府法定机构。它既履行一部分政府职能，又采取市场化、企业化相对灵活的运营模式，具有依法设立、独立运作、多方共治的特点，能更好地服务企业、服务社会，成为后续前海超常规、高速度发展的最大优势。

（二）、现代服务业发展政策

服务业发展水平是衡量现代经济发达程度的重要指标，在现代国民经济体系和国际合作竞争中的地位日益凸显。从全面深化《前海深港现代服务业合作区改革开放方案》到《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》（ 以下简称《前海总规》），前海的现代服务业有了长足发展，前海政策创新的范围也覆盖了金融、贸易、投资、人才等诸多领域。一是加快改革创新的金融政策。前海依托金融业高度发达的香港，是诸多高质量金融政策落地的“试验田”，一系列政策、条例以及规定支持前海在金融领域先行先试，充分发挥示范引领作用。二是以“双 15%”为标志的税收政策。前海“双 15%”核心优惠政策为促进境外高端紧缺人才集聚、提升前海企业对国际人才的吸引力、探索新一轮税制改革的方向发挥了重要作用。三是促进投资便利化的投资政策。前海依托国际贸易“单一窗口”，建成跨境贸易大数据平台，推动形成了跨境贸易服务生态系统，大幅提升了口岸通关效率和监管水平。四是打造全要素服务体系的人才政策。《前海总规》在建立健全相关机制、完善配套措施、加强深港人才培训交流、促进深港职业资格互认、优化工作生活环境、加大教育投入等方面制定了政策方向，为前海现代服务业合作区建设提供了坚实的人才支撑。

（三）、内外对接的司法政策

在构建内外对接的司法政策体系方面，前海进行了积极的探索，构建起立法、司法、执法三位一体的法律服务体系。在立法体系方面，前海坚持“基础性立法、产业性规定、配套性制度”三管齐下。在司法体系方面，前海实现了可以适用香港法律的突破。例如，前海积极加强与香港司法机构、香港律政司、香港高校的对接，借鉴香港先进法治理念对现有审判机制进行优化，着力推进“港区调解”与“港区陪审”制度，致力打造对接国际的商事审判体系；建立国际商事争议解决中心；构建独特的“法官+法律专家+香港地区陪审员”的域外法律查明与适用机制；推动成立粤港澳联营律师事务所，打造“一国两制” 下内地和港澳跨区域跨法域法治实践新模式等。

在执法体系方面，前海也做出了一系列尝试和创新。例如，建立国际化商事仲裁机构——深圳国际仲裁院，借鉴香港制度，设立理事会并将其作为决策机构，允许港人充分参与仲裁院事宜；打造“两中心一高地”（国际商事争议解决中心、国际法律服务中心和知识产权保护高地）司法布局，依托以最高人民法院第一巡回法庭和深圳国际仲裁院为核心的司法终审和一裁终局的“双终局”架构，将前海打造成解决国际商事争议的优选地。

（四）、高起点的城市建设政策

前海在城市建设政策的探索方面始终秉持前瞻性、创新性以及复合性的原则。为实现建设高水平“国际化城市新中心”的目标，前海以产城融合、特色都市、绿色低碳三大规划策略及“综合规划+单元规划+专项规划”规划体系为指导，坚持“精耕细作、精雕细琢”，以“四先四后”建筑时序完成新城建设，在城市规划、建设和管理三方面实现了创新突破。具体来看：

1. 智慧城市导向的城市规划政策

一是智慧城市导向的城市规划政策。在前海地区创新划分“开发单元”，综合规划构建前海的总体空间框架。创新“指挥部+两平台”建设模式，在组织架构、工作内容、工作机制等方面实现突破创新。构建“三维地籍”土地立体化管理，提高土地精细化管理和集约化利用水平。打造“智慧前海”新型城市，创建新型城市前海示范区。

2. 创新型的城市土地开发模式

二是创新型的城市土地开发模式。前海在国内首创1.5级开发建设概念和“梯级土地开发模式”，有效提高了区内土地开发效率、大大缩短了土地开发时间，最大程度实现统一规划，真正实现了“生长中的前海”。

3. 生态环境与政府环境复合治理

三是生态环境与政府环境复合治理。《前海总规》是前海生态环境治理的宏观指导，确立了前海环境保护的基本原则。在此基础上，前海确立了环保政策框架。除生态环境外，前海还十分重视政府环境建设，多渠道并举，实现城市科学化精细化管理。以“数字前海”“智慧前海”为目标，上级政府推动建设前海数字政府，打造全空间可视化数字城市，借鉴香港经验提升城市建设和营运水平，营造良好的政府和城市环境。

三、“前海模式”的创新实践与展望

“前海模式”作为中国式现代化的典型案例，仍然处在快速成长和发展过程之中。展望未来，前海的发展拥有光明的前景。

（一）、以制度创新塑造前海未来新优势

1. 对标国际一流营商环境

一是提高市场进入便利程度。依托数字政府建设，推进企业申报智能化，优化商事登记流程，压缩企业登记筹备时间，争取企业登记管理权限。完善前海在地企业信息库，构建企业住所标准化登记信息库。合理规划削减外资企业登记材料和事项。二是推动工程建设流程优化。推出重大工程审批服务包，强化服务保障。优化重点产业项目全流程支持服务，推广应用“一站式施工许可”。三是完善企业退出机制。深入企业“变更、注销联办”改革，推动企业注销“一网通办”功能升级。

2. 提升跨境金融服务质效

一是探索企业跨境资金管理新模式。鼓励大企业在前海设立资金池，探索资金在岸集中管理模式，提高企业全球资金配置效率。提升人民币跨境支付系统（CIPS）功覆盖面，围绕航运、大宗商品交易供给更加高效的以人民币计价的结算服务。二是研制融资服务便利化新制度。支持人民币跨境贸易融资，争取境内外双向融资业务窗口试点落地前海，满足集团内境外单位融资需求，为自贸片区企业出海提供并购融资支持。三是完善保险保障制度。针对重点产业出口企业及相关跨境人员提升保险服务供给质量。优化出口信用保单服务，探索重点企业便捷融资模式和主动授信机制。

3. 打造湾区数据流通枢纽

一是积极参与粤港澳大湾区数据平台建设。依托现有数据交易场所，探索数据交易安全合规指引。引入大模型技术，推动数据交易场所的一站式服务。二是筑牢城市数字空间的安全防线。全方位健全完善网络安全监测预警机制，构建起一套科学完备的城市网络运行安全管理体系，推进建设安全高效的城市数据可信流通体系。三是加速推进城市数据安全体系建设步伐。在区内探索数据分类分级保护制度，把加强个人隐私保护放在突出位置。

（二）、以产业发展创新布局未来产业新生态

1. 培育制造服务一体化新动能

一是推动服务型制造深入发展。在人工智能技术等领域推动服务型制造深入发展，继续培育和招引一批具备服务能力的平台型企业。以共享研发设计、总集成总承包等新模式为依托，促进“产品+服务+生态”融合创新。二是持续拓展“双业融合”范围。鼓励新一代信息技术领域中的研发机构、企业设计部门、数字服务平台、区域总部向先进制造业上下游产业链延伸，逐步推广制造服务一体化理念。三是提升高水平服务业对制造业创新的支持能力。以优质科技服务赋能，重点开展深港双轨制中试服务，支持粤港澳高校、香港应用科技研究院与湾区制造业龙头在前海共建中试验证平台。建立符合国际标准的生物医药等领域检验检测认证服务体系， 为湾区企业提供“前海验证”的一站式解决方案。四是引育“双业融合”所需的复合型人才。与粤港澳大湾区高等院校、国家重点实验室深入合作，重点培育“精通国际规则、熟悉产业生态、掌握数字技术”的高层次人才。鼓励企业与职业院校及大湾区本土行业协会等主体围绕服务场景设计等方面共建实训基地。

2. 全面推进服务业智能化

一是推动服务业企业深耕垂直领域。聚焦金融科技、智慧物流、专业服务等前海优势领域，择优资助一批垂直领域专用模型，重点扶持供应链金融风险预警、数字贸易合规审查等特色场景模型研发。二是促进服务业智能化转型便利化。积极争取算力券、专业服务券等权益凭证的定制和发放权力，基于前海实际需要，按年度发放一定量的算力券、数据券、多模态语料库共享凭证以及专业服务券，推出“算力券+专业服务券”模式，培育一批高成长型数智化服务业企业，打造智能服务中枢。

3. 强化服务业创新支持

一是推进公共服务平台赋能。培育一批概念验证中心、中试基地等科技成果转化平台，集成香港基础科研优势与深圳产业化能力，建立跨境研发成果转化评估体系，建设前海概念验证枢纽。二是以数字新基建为先导。利用深港协同优势，吸引更多优质企业共建行业可信数据空间，逐步建设深港可信数据走廊。三是针对未来产业加大支持力度。围绕低空场景服务、机器人服务业场景应用等未来领域，通过发展专项滚动支持重点项目攻关。对未来产业相关服务领域研发费用占营业收入达一定比重或年增长率高的企业给予支持。

（三）、以对外开放创新建设未来全球资源枢纽

1. 推动优质国际资本汇聚前海

一是加大现代服务业引进外资力度。深入优化前海深港现代服务业合作区营商环境，推进国家服务业扩大开放综合试点进程。加快促成一批涵盖保税维修、生物技术、增值电信等关键领域的外资项目在前海落地生根。鼓励外资金融机构参与国内债券市场交易以及合格境外有限合伙人（QFLP）投资，鼓励外资企业参与前海城市更新。二是打造国际研发创新高地。吸引外资研发中心在前海集聚和提升能级，制定前海外资研发中心招引计划，加大力度支持符合条件的外资研发中心享受资助。聚焦金融科技、数字贸易、专业服务等领域，吸引外资企业尤其是香港企业与前海企业及创新创业团队共建“深港大企业开放创新联盟”，进一步优化前海国际化研发环境。三是鼓励外资企业扩大投资。推动全球机构投资者在前海集聚，鼓励外商投资性公司合规使用境内贷款开展股权投资活动，为全球资本注入前海开辟更广阔通道。

2. 进一步推动服务贸易与货物贸易融合发展

一是以金融服务促跨境贸易。增强前海跨境贸易大数据平台在大数据技术和数据库方面的优势。在严格遵循数据安全相关法律法规要求的基础上，推动“单一窗口”与前海金融机构深入协作，构建贴合跨境贸易实际的金融风险防控体系，提升跨境贸易金融服务效率。二是优化保税服务供给。优化保税仓库监管服务，积极引进大型保税物流企业或供应链管理企业，促进保税租赁、保税展示展销等业务流向前海， 推动货物贸易与服务贸易在供应链管理中的深度融合。

3. 推动外贸新动能加速释放

一是持续提升口岸通关效率。依托前海国际贸易“单一窗口”，构建前海口岸通关时间智能监测与评估系统。推动前海区内空运货栈、分拨仓库等物流仓储企业优化服务模式，建立健全作业环节和服务时间的公示制度。加强与船公司、船代等企业的合作，探索建立前海深港海运快速换单机制。二是提高跨境电商服务支持能级。结合前海的港口资源和海运物流优势，探索推进跨境电商海运出口清单模式，优化通关流程。打造安全、高效的电子支付生态系统，持续深入推行跨境电商进口税款电子支付。三是完善碳足迹管理体系。利用前海国际贸易“单一窗口”，探索跨境碳数据合规流动的法律保障体系建设，研发碳即服务（CaaS）产品，上线物流环节碳核算功能，引导并鼓励区内企业率先开展绿色低碳供应链管理实践。四是深入推动国际中转集拼业务发展。建设粤港澳大湾区数字中转集拼平台，集成智能分拨算法、数字孪生仓储、无人配送系统。推动实现国际中转集拼多业态同场作业，构建具有湾区特色的国际中转集拼体系，打造全球供应链资源配置新范式。

（四）、以社会治理创新探索社会工作未来范式

1. 进一步增强深港民生融通

一是促进深港商业与文化融合。依托滨海艺术中心等演艺载体， 为艺术展、文艺演出等形式的深港文化交流活动提供场地空间。加强深港在文化创意、数字文化、传媒影视等文化产业领域的合作，鼓励前海企业与香港企业、行业协会等主体共同开展文化项目投资和合作，推动文化产业的融合创新发展。二是推动深港科教与人才交流。围绕人工智能等未来产业探索共建教育合作园区或研究院，为两地的教育和科研合作提供平台和载体。打造港澳青年创新创业基地，为香港的高端人才、创新创业人才提供充足空间。支持深圳重点高校、科研机构、企业等科创主体与港澳创新创业主体合作组建人才共同体。三是深入探索深港民生金融创新。鼓励区内更多金融机构开展深港跨境征信服务，推动更多港资企业获得信贷支持。

2. 深化社会治理体制机制建设

一是探索构建区域化党建参与社会治理机制。深化党工委与管理局一体化运作机制，发挥“前线指挥部”功能，为区内企业、政府、居民搭建交流平台，提高治理工作针对性。持续发展联合党委，整合区域内商企、单位和社区社会组织等各方资源，推进党建联建与区域协作治理协同共进。二是创新基层组织管理和服务模式。积极引导社会力量参与基层治理，在数字经济新领域探索政府和企业协同治理模式，推动平台经济等新兴业态的有序健康发展。三是完善公共配套环境建设。完善教育、医疗、文体等公共配套设施，推动区内公立医院国际化升级，对接国际商保和高端医疗保险，推动外籍人士和跨境就医人群便利化。引入国际高校和知名职业教育机构科教资源。争取跨境医疗“七通”覆盖范围拓宽试点，进一步拓宽吸引外商独资医疗机构落户前海。

3. 推动社会治理与数字技术创新融合

一是推进“前海智治”。逐步完善智能社会治理平台功能，开展精细化管理，在交通运输、公共安全治理等领域推进智慧执法，推动前海基层治理步入“人工智能+”阶段。二是完善智慧网格治理生态。推动前海基层治理网格化，线下实体网格与线上微网格结合。三是推动人工智能产业发展与社会治理协同共生。鼓励区内人工智能企业利用细分专用AI模型拓展业务范围，提供公共服务平台设计以及提供智能咨询、政务咨询等服务，促进高频事项的数智化升级。

（五）、以城市管理创新打造未来智慧城市样板

1. 推动数字化新型产城融合发展

一是推动构建创新生产空间与生活空间交融的数字化生态。深入运用大数据剖析前海城市空间开发与利用状况，以数字化驱动前海各个片区协同发展。二是提高产城数字活力。进一步拓宽数字技术场景，释放产城融合数字效能，提升城市综合竞争力。三是加速深港数字资源共享实现以产促城。联动香港打造虚拟园区，强化前海作为大湾区核心增长极的数字经济就业吸附能力，以数字产业促进城市发展，打造具有全球影响力的深港数字经济合作典范。四是试点城市场景突破性开放。积极承担智慧城市开放清单设计任务，以城带产促进数字产业发展。

2. 积极发展智慧绿色协同新模式

一是构建湾区生态环境智能监测中枢。加快构建智能化生态环境监测体系，形成智慧监测网络，打造前海生态环境自动化监测平台。推动机器人赋能生态环境治理，提高智能巡检及监测工作质量和效率。重点部署人工智能大模型技术，开发污染源识别等智能系统。以“AI+生态治理”创新模式提升生态环境管理效率。建设滨海生态廊道智慧管护平台，构建红树林生态监测动态数据库。二是实施智慧生态城区提升工程。推动城市风热环境调控信息化、智能化，基于人工智能、大数据等技术优化城市通风廊道，增强超高层建筑群气候适应性。推广垂直绿化技术，逐步改善前海微气候。

3. 以数字技术赋能城市安全韧性

一是打造城市安全与管理体系。持续强化城市物理空间的安全保障，通过数字技术手段和科学管理机制，全方位提升对区内各类安全风险的感知能力。推动综合管廊管理智能化，以人工智能技术优化管廊的运营和维护，以实时数据应对突发事件，实现应急管理和节能管理能力。二是以数字化管理实现低空开放和安全。针对低空经济领域，率先完善低空飞行管理服务系统，优化低空飞行场景建设。三是提高城市数据韧性。将数字韧性纳入城市规划预算并长期投入，建立城市数据全链条韧性体系，持续优化算法模型以适应新风险。

*本文内容原载于《香蜜湖智库》。

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